España era una excepción. La coalición es la forma más común de Gobierno en Europa y el hecho de que el primer ministro no pertenezca a la lista más votada es una variable cada vez más repetida.
Entre los 28 estados miembros de la Unión Europea, sólo quedan tres donde gobierna un partido en solitario: Reino Unido, Eslovaquia y Malta. Mariano Rajoy repite que “la democracia” es que gobierne la lista más votada y que él sea el presidente, pero los gobiernos del resto de vecinos europeos no funcionan así.
En seis de los 24 países con coaliciones o gobiernos en minoría con el apoyo externo de un partido el líder no es del partido que ganó más votos en las elecciones: sucede en Bélgica, Portugal, Croacia, Dinamarca, Letonia y Rumanía. Entre los 51 países de Europa, una docena tienen primeros ministros de listas que no son las más votadas.
En los casos en los que no gobierna el partido que ha recibido más votos, además, no se trata sólo del segundo partido con más apoyos sino de otros con menos votos pero con más capacidad de llegar a compromisos.
En Bélgica, el primer ministro, Charles Michel, pertenece al quinto partido en votos en las elecciones de 2014, el de los liberales francófonos. En Dinamarca, el partido del actual premier, Lars Løkke Rasmussen, el liberal Venstre, fue el tercero más votado en los comicios del año pasado. En Rumanía gobierna un independiente.
La experiencia autonómica
En España, hay menos tradición de pactos de gobierno nacional, pero, como subraya Pablo Simón, profesor de la Carlos III y miembro de Politikon, existe mucha experiencia de coaliciones de mayoría y minoría en las comunidades autónomas.
La Universidad de Barcelona ha creado un observatorio de las coaliciones de gobierno en España. Después de los comicios de mayo de 2015, sólo hay tres gobiernos autonómicos que sean unipartidistas minoritarios. En 11 casos la lista más votada ha decidido gobernar en minoría con apoyos externos. En otros cinco, ha formado una coalición. Mirando hacia atrás, la forma más habitual de Gobierno es en minoría o en coalición. Que gobierne una lista en solitario con mayoría sólo ha sucedido en el 35% de los 234 gobiernos examinados desde 1980.
“Pactar para gobernar. Ésa es la normalidad política europea. Parte de la opinión pública y de la élite política considera que es un signo de debilidad. Pero es la esencia del parlamentarismo multipartidista”, explica el director del observatorio, el profesor Josep María Reniu, que lleva desde 2001 estudiando este campo político y se autodefine como “evangelista de las coaliciones”.
Los grandes pactos se han multiplicado en Europa en ocasiones por la fragmentación del Parlamento y en otras por las dificultades para aprobar reformas o recortes. “Es uno de los resultados de la crisis. Hay más situaciones donde las decisiones son difíciles”, explica Marco Incerti, del Centro de Estudios de Política Europea, el gran think-tank de Bruselas.
Lo que hace que las coaliciones funcionen es el consenso sobre las políticas, como en Alemania, donde hay acuerdos muy detallados sobre el mercado de trabajo, los impuestos o el medioambiente. Las que menos funcionan son las que dependen de partidos que quieren llegar al poder, pero comparten poco, como ocurre en Grecia. “Aquí se ve una gran diferencia entre norte y sur”, dice Incerti.
La preferencia de las instituciones europeas suele ser cualquier opción que lleve a la estabilidad. “En Bruselas, lo que se quiere es un interlocutor. La crisis parece que ha pasado, pero está. Hay cosas que decidir sobre los refugiados o el Brexit [la salida del Reino Unido de la UE]”, comenta.
Albert Rivera y Pedro Sánchez este miércoles en el Congreso.
GOBIERNOS DE SEGUNDOS
Los motivos por los que en Europa se forman coaliciones lideradas por partidos que no son los más votados tienen que ver con la fragmentación parlamentaria, el modelo de Estado y la cultura política.
Así, en Bélgica gobierna el quinto partido más votado (el tercero en escaños) por los equilibrios entre los partidos neerlandófonos (los que representan a más votantes, en Flandes) y los partidos francófonos.
La tradición danesa del consenso, sublimada en la serie Borgen, nació del llamado Acuerdo Kanslergade, un pacto entre cuatro partidos firmado en 1933 para legitimar los derechos sociales y reafirmar el modelo de Estado en un momento de ascenso del populismo.
Cuestionar la legitimidad de gobiernos que no estén encabezados por el partido con más votos es “una falacia interesada”, según el profesor Reniu, que refleja la falta de “pericia política” del partido con más escaños.
“Como decía Robert Axelrod, ‘las elecciones no forman gobiernos, quien lo hace son los partidos’”. Los pactos para gobernar producen, según Reniu, “un proyecto mucho más rico” donde hay más votantes representados y que tiende “a la moderación”. “Los gobiernos de coalición son también más transparentes que los unipartidistas”.
CONSEJOS DANESES
La vida en coalición es lo normal en Europa, pero no es fácil, especialmente si la suma de escaños está justa. La Dinamarca de la vida real es mucho más compleja que la de Borgen, sobre todo después de las elecciones de mayo de 2015, en las que el ascenso del partido euroescéptico y anti-inmigración complicó la formación de Gobierno.
Venstre, el partido de centro-derecha que inspiró a "Los Moderados" de Borgen y que podría asimilarse a Ciudadanos, gobierna en minoría buscando el apoyo del partido a su derecha y de otros grupos en cada votación. El partido anti-inmigración ganó en votos, pero declinó intentar formar Gobierno.
El Gobierno dice que ya tiene los votos suficientes para aprobar la ley que obligará a los refugiados a pagar su estancia en Dinamarca con objetos personales como móviles, ordenadores y joyas. La medida contenta a los diputados anti-inmigración necesarios para gobernar. Pero el futuro está poco asegurado. El partido liberal, otro de los apoyos del Gobierno, amenazó esta semana con retirar el respaldo si no hay una reforma fiscal.
"Hay debate porque nadie quiere entrar en el Gobierno. El precio es demasiado alto", explica Mads Brandstrup, editor político del diario danés Borsen.
Pese a las dificultades del actual Ejecutivo, Dinamarca tiene una larga tradición de pactos. En el siglo XX, sólo hubo dos gobiernos en solitario. Forjar acuerdos es casi cultural. "En Dinamarca se da por descontado que el compromiso es bueno. A la gente no le gustan los extremos. Es un país de medias tintas que se gobierna desde el centro", dice Brandstrup.
Una de las lecciones de la experiencia danesa es la transparencia ante los electores. Los posibles acuerdos se anuncian en campaña. “Los votantes nunca aceptarían apoyar a un partido que no les dijera antes de las elecciones qué coalición quiere y a quién respaldará como primer ministro”, explica el editor político.
Otro factor clave suele ser la capacidad de los políticos de hablar con naturalidad y de modo directo, más allá de la retórica. Brandstrup dice que ése es uno de los aspectos que cuenta mejor la serie de intriga política danesa de moda: "Borgen ofrece una pincelada de la realidad. Lo que retrata bien es que aquí los líderes de los partidos charlan tranquilamente sin asesores, tomando un café informal. Se sientan y se ponen a pactar para conseguir cosas concretas".
CONSEJOS BELGAS
La formación de Gobierno en Bélgica es el ejemplo extremo de hasta dónde se pueden llevar las negociaciones. El país tiene el récord de días con Gobierno en funciones: 589. Es decir, un año y medio desde las elecciones de 2010. El caso es distinto respecto al español al tener dos sistemas de partidos, pero puede dar pistas de qué hacer y qué no.
El que Rajoy haya renunciado tan rápido a la primera opción de ser presidente podría crear un problema de legitimidad para Pedro Sánchez. Así sucedió en Bélgica en 2010, cuando se multiplicaron las críticas por el poco tiempo que se le había dado para formar Gobierno al partido con más votos, los nacionalistas flamencos de la NVA.
“Se quitó demasiado pronto la iniciativa a la NVA. Es muy importante para el público que al ganador de las elecciones se le de una oportunidad justa para que lo intente”, explica Bart Maddens, politólogo de la Universidad de Lovaina. “Es verdad que en el caso de España no hay un ganador tan obvio porque aunque el PP es el más votado ha perdido muchos votos y Podemos o Ciudadanos siguen siendo pequeños. En cualquier caso, es muy peligroso saltarse esta fase. Puede crear problemas de legitimidad al PSOE o al siguiente que pueda liderar una coalición”.
La experiencia belga también puede ser una alerta para la monarquía. Tanto en Bélgica como en España el rey tiene capacidad política para elegir el orden en que llamar a los líderes, pero no hay reglas escritas. Lo que le salva en Bélgica es la invención de una figura intermedia, el llamado “informador”. Es decir, una figura política de peso no partidista y que no quiera ser primer ministro para explorar las posibilidades de acuerdo.
Sólo después de las charlas del “informador”, el rey elige a un “formador”, que es el encargado de intentar formar un Gobierno encabezado por él mismo. “Esto ayuda a que el rey no se queme”, explica Maddens.
Las negociaciones belgas también muestran que un Gobierno en funciones puede hacer casi todo. Como en España, los límites de su capacidad no están claros. En el año y medio en funciones, el Ejecutivo belga de transición asumió cada vez más poder. Acabó aprobando el presupuesto, nombrando al nuevo gobernador del banco central y bombardeando Libia.