Paz-Ares: "Lo que dice la Comisión de Venecia es que una amnistía política exige mayoría cualificada"

Cándido Paz-Ares (Madrid, 1955) es un catedrático de Derecho Mercantil que entiende lo compleja que puede llegar a ser la política. También la realidad jurídica.

Para aclarar algunas cosas, acaba de publicar Falacias de la amnistía (Editorial Comares), un libro que surgió a raíz de un celebrado artículo homónimo que publicó el año pasado en prensa. En él, desgranaba los argumentos a favor o en contra de la ley de amnistía cuando aún no había sido aprobada por el Gobierno de Pedro Sánchez y sus socios en el Congreso.

"Fue un artículo breve, unas pinceladas", explica antes de comenzar formalmente la entrevista. "Pero unos amigos de profesión me insistieron en que debía profundizar en aquellas ideas". Así que eso ha hecho. En principio, y, a pesar del título, a su autor le parece que la amnistía tiene "perfecta cabida en la Constitución".

Sin embargo, aprecia algunas "irregularidades" en el proceso de elaboración de la ley. Esas "debilidades", como también las define, hacen "tambalear" la legitimidad que le otorga la "presunción de constitucionalidad", principio jurídico que esgrime Perez-Ares en su libro. Una de ellas la identifica en el informe de la Comisión de Venecia que el Gobierno pregonó como un éxito. 

Ha habido varias lecturas de dicho informe que intentan desacreditar ese éxito. Usted insiste en que es un asunto importante. ¿Cuál es su lectura?

Cuando se conoció el informe, el Gobierno sintió un cierto alivio, porque reconocía que la ley de amnistía no era incompatible con el Estado de derecho. Además, en el Consejo de Europa aseguraron que la reconciliación esgrimida como justificación de la ley tenía fuerza normativa. Este fue el mensaje que se explotó desde el Gobierno.

La Comisión de Venecia también manifestaba que la Ley de Amnistía debía ser aprobada por una mayoría amplia de la sociedad. No concretaba el término como mayoría holgada, amplia o cualificada. Pero a esta exigencia nunca se le prestó mucha atención porque se la vio como un desiderátum, algo que era deseable, pero privado de relevancia jurídica. 

Todos dieron por hecho que esto no afectaba a su validez. En nuestra Constitución, todas las leyes se aprueban por mayoría simple. A mí nunca me convenció esta interpretación del mensaje de la Comisión de Venecia. Primero, porque era un informe sobre la viabilidad jurídica de la norma. Segundo, porque lo redactaron juristas de dilatado prestigio, y ya se sabe que los juristas no dan puntada sin hilo.

Y hay una tercera razón: en el informe, la referencia a la mayoría cualificada no aparecía de manera anecdótica. Era vertebral, cogía la diagonal de todo el razonamiento de la Comisión. El informe es breve, y en seis apartados se insiste en esto. ¿Por qué? Yo descarto un error. Ellos saben que la mayoría de dos tercios no está exigida en nuestro ordenamiento salvo para reforma constitucional. 

La hipótesis que a mí más me convence es que, en el fondo, la Comisión de Venecia está considerando que la mayoría cualificada u holgada es una exigencia estructural de la amnistía política. Un precipitado necesario de la reconciliación que justifica esa amnistía. Es difícil pensar que pueda haber reconciliación con una mayoría raspada. La Comisión mencionaba que la amnistía era muy divisiva, que estaba sujeta a críticas en la sociedad española. 

A pesar de ello, usted defiende que la amnistía sí encaja en la Constitución, al contrario de lo que opinan quienes se oponen a ella. ¿Cree que se utiliza la simplificación o la brocha gorda para criticar la ley de Amnistía? 

En efecto, yo creo que la amnistía tiene cabida en la Constitución. Los argumentos que se han utilizado en su contra, aunque muchos de ellos tienen peso, no me resultan convincentes. El que dice que la prohibición, por ejemplo, del indulto general, descarta de facto la amnistía, está desenfocado. Porque la prohibición que se establece es al Ejecutivo, no al Legislativo. La amnistía es una prerrogativa que sólo admitimos al Legislativo. Y no existe una limitación concreta a la potestad legislativa a ese respecto.

Un argumento que yo esgrimo a favor de su encaje es el siguiente: cuando el constituyente dice que no cabe la Iniciativa Legislativa Popular para la aprobación de medidas de gracia, una de esas medidas es la amnistía. Es una medida de gracia que corresponde al poder legislativo, porque las del ejecutivo son otras. En este sentido, creo que, si se prohíbe por medio de la iniciativa popular, se confirma que cabe por medio del procedimiento ordinario, a instancias del Gobierno, las Cortes y las Comunidades Autónomas.

Pero reconozco que esto es una cuestión debatible. Admito, en todo caso, que exista una duda constitucional. Y, para mí, el argumento definitivo es que, en caso de duda, debe presumirse que se permite. Es el principio de presunción de constitucionalidad de las leyes. El beneficio de la duda corresponde al legislador.

¿No suscribe el argumento de que se rechazó incluirla en las sesiones constituyentes del 77? Fueron dos enmiendas rechazadas, y viene recogido en el Diario de Sesiones.

Efectivamente, hubo unas enmiendas que querían reconocer la amnistía y que finalmente fueron rechazadas. Yo creo que esto no debe entenderse como una inconstitucionalidad de facto de la amnistía. No hubo ninguna enmienda aprobada para prohibirla.

Los propios padres de la Constitución, en el acta de la reunión en la que se trató este asunto, dicen: "En lo referente a la amnistía se ha decidido no constitucionalizar la materia". Es una expresión muy lacónica. Eso no significa prohibirla, significa no darle visibilidad constitucional. Y tenía mucho sentido político en aquel momento, porque medidas como esta podían poner nerviosos a muchos sectores del franquismo. No se metieron en ese jardín. 

"Esta amnistía somete a tensión ciertos principios fundamentales de la Constitución"

Aun así, hay que recordar que una de estas enmiendas vino de parte de la derecha, de UCD. La otra, de Raúl Morodo, del Partido Socialista Popular de Tierno Galván. La realidad es mucho más compleja. La Constitución está hecha de equilibrios, y estuvieron de acuerdo en no tocar el tema para que les correspondiese a otros interpretarlo en el futuro. 

En el artículo que publicó en prensa hace un año, y que dio origen a este libro, opina que con la Ley de Amnistía se quiere también enmendar la actuación de los jueces del procés. ¿Qué significa para usted el término desjudicialización de la política? 

Esta amnistía somete a tensión ciertos principios fundamentales de la Constitución, como la igualdad ante la ley. Al señor que ha malversado fondos en Andalucía no lo eximen de la responsabilidad penal. Hay un trato discriminatorio. Fatiga también el derecho a que se ejecuten los fallos judiciales. Por consiguiente, afecta a la separación de poderes, porque resultan anuladas las sentencias de los tribunales. 

Eso no significa que por ello sea una medida inconstitucional. Lo necesario es que la justificación ofrecida por el legislativo tenga la magnitud suficiente para contrarrestar estos efectos negativos. Esta es la cuestión clave. Yo examino esas justificaciones, y algunas de ellas no tienen un pase. Por ejemplo, la que expuso un ala del Gobierno desde Sumar, referente a la desjudicialización de un conflicto político. Porque ese conflicto tiene su origen en la comisión de delitos penales.

La reacción del Estado de derecho ha sido la legítima y normal. ¿Qué podían hacer, cruzarse de brazos? No se les puede desautorizar ahora.

Señala usted también que no se ha exigido como contrapartida el arrepentimiento o la promesa de no volver a abrir otro 'procés'. Habla de que el Gobierno debió exigir un pacto de lealtad.

Aquella sugerencia la hice cuando aún no se había aprobado la ley en el Congreso. Ahora es imposible y entonces, una quimera, dadas las circunstancias. Yo lo sabía, claro. Esta amnistía, como está concebida, no es idónea para la reconciliación, porque no está exigiendo a la parte beneficiada el reconocimiento de su error y la renuncia a la vía unilateral.

El pacto de lealtad no se trata de que los independentistas abjuren de su fe, sino que no se intenten lograr objetivos políticos por vías ilegales. En todos los llamados Estados confederales, como Alemania, tiene que haber una lealtad de las partes al todo. 

"El Estado debió ser más exigente. Nunca debió acceder a la amnistía sin exigir una contrapartida seria de compromiso constitucional"

¿Este Gobierno ha legitimado el marco ideológico del secesionismo? El pacto PSOE-Junts abarca hasta el primer gobierno de Felipe González y habla de 'lawfare'.

Todo el tema del supuesto lawfare tiene que ver con esa desjudicialización del conflicto. El relato independentista dice que el Estado les ha avasallado, de tal manera que los supuestos perdonados -ellos- pasan a ser perdonadores.

No creo que ese sea el relato del PSOE. Aunque, obviamente, al final uno se puede quedar con dudas. Sánchez ha tenido que tragar eso para mantenerse en el poder. ¿La amnistía puede verse como una derrota del Estado y una victoria independentista? Algo de eso hay, pero me parece una conclusión demasiado tajante y simplificada.

Pero sí creo que hay una descompensación importante. El Estado debió ser más exigente. Nunca debió acceder a la amnistía sin exigir una contrapartida seria de compromiso constitucional. Esto sí me parece fundamental. Y es una de las razones por las que creo que es una reconciliación falaz y ficticia. Algo así se puede extraer, como dije, del informe de la Comisión de Venecia.

También advierte el argumento de la legitimidad parlamentaria. Dice que el Gobierno no incluyó en su campaña esta ley, y que por tanto la mayoría que la avala es falsaria. ¿Cree que habría que incluir en la Constitución el fraude electoral en casos como este? 

No veo la necesidad de reformar la Constitución para incluir el fraude electoral. La democracia representativa es compleja y hay que llegar a acuerdos. Dicho esto, la mayoría parlamentaria que Sánchez se arroga para la legitimación de la amnistía presenta irregularidades. Al menos, en el proceso deliberativo que ha conducido a la aprobación de la ley. Incluso hacen que la presunción de constitucionalidad que mencioné al principio pueda tambalearse o quedar refutada.

¿La victoria del PSC en las elecciones catalanas ha refrendado la Ley de amnistía, como defiende el Gobierno? Parece un argumento que legitimaría, por otra parte, la celebración de un referéndum de autodeterminación votado en Cataluña. Algo que aún niegan desde Moncloa.

Bueno, yo no creo que se llegue a pactar ese referéndum que piden los independentistas. Porque sería lo mismo que admitir que esta amnistía no tiene nada de reconciliación. Esto de que las elecciones catalanas han validado la amnistía, es un argumento muy débil.

Es cierto que Salvador Illa ha descabalgado a la mayoría independentista. Y es evidente que el procés se ha desinflamado. Pero no por la amnistía, sino porque han perdido la mayoría en el Parlament. Y eso fue así porque el separatismo que pactó ha retrocedido. Mucho voto de ERC se fue a la abstención, mientras que Junts, el ala dura del independentismo, mejoró su posición.