Un grupo de guardias civiles y mossos durante una operación conjunta.

Un grupo de guardias civiles y mossos durante una operación conjunta. EFE

Política inmigración

Por qué el Gobierno y Junts no desatascan la cesión de la inmigración: el Constitucional ya tumbó esa opción en 2010

Los magistrados decían que sería "claramente inconstitucional" atribuir a una comunidad autónoma competencias que son exclusivas del Estado.

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El traspaso y "control total" de las competencias de inmigración a Cataluña es a la vez el nudo gordiano y la condición de posibilidad de Pedro Sánchez para encauzar la legislatura. Lograrlo, al fin y al cabo, es tan imposible como necesario si quiere atar los siete votos de Junts en el Congreso de los Diputados. Así se comprometió el presidente hace un año y todavía sigue trabajando en ello.

Según el Gobierno, los grandes problemas con los que se encuentran los equipos negociadores —que serán los que busquen las fórmulas legales— son los mismos que al principio: la presencia de los Mossos en los controles de frontera, la gestión de las órdenes de expulsión y la expedición de los Números de Identidad de Extranjero (NIE). Eso y la doctrina del Tribunal Constitucional

"La inmigración es una materia que ha sido reservada con carácter exclusivo al Estado [...] de modo que el artículo del Estatut sería claramente inconstitucional si pretendiera atribuir a la comunidad autónoma competencias en esta materia", decían los magistrados en 2010 sobre el Estatuto de Autonomía catalán, cuatro años anterior.

Eso generaría un problema, por poner un ejemplo cercano, con la reforma del reglamento de Extranjería para regularizar a 900.000 migrantes, porque es el Estado el que distribuye a los extranjeros por todo el territorio sin contar con el criterio de las comunidades autónomas. 

A falta de ver cómo será el texto final, y dentro de la discreción con la que se lleva todo el proceso, esta presunta delegación de competencias se pondría en marcha a través de una "ley orgánica específica para Catalunya", que necesita más de 176 votos en el Congreso. Precisamente, la sentencia del Constitucional en 2010 recomendaba que esta era la fórmula correcta para no caer en la inconstitucionalidad. 

No sería la primera vez que se usa este mecanismo. Por ejemplo, en 1997 el Gobierno de José María Aznar lo aplicó para transferir Cataluña el control de las competencias ejecutivas de tráfico. 

Competencias del Estado

Una cosa está clara, y es que la Constitución Española es cristalina al calificar la inmigración y la extranjería como competencias exclusivas del Estado. A renglón seguido, eso sí, el texto prevé que el mismo Estado puede delegar sus facultades a las comunidades siempre y cuando sea en temas de su "naturaleza", un concepto ambiguo que, en todo caso, determinaría de nuevo el propio Tribunal Constitucional. 

Desde el año 2000, la Ley de Extranjería da un poco de detalle sobre esto y dice que las competencias en las comunidades autónomas son relativas a los servicios sociales, la residencia o el trabajo. Los ayuntamientos tienen solamente el padrón, pero habría que preguntarse si Junts también quiere traspasar estos poderes a la autonomía. De momento no lo sabemos.

Por poner en contexto, la Constitución de 1978 se hizo con la perspectiva de que España era un país emigrante, no receptor, y tenía unos cánones distintos a los actuales. Tampoco se había iniciado el proceso autonómico ni la descentralización administrativa del Estado franquista.

Eso es lo que explica que, a medida que el país ha ido evolucionando, la gestión migratoria se ha ido dividiendo en diferentes poderes, a medida que aparecían: desde la Unión Europea hasta los ayuntamientos, pasando por el Reglamento de Extranjería o los convenios internacionales. 

Dentro de este reparto, Moncloa ya ha dicho que no quiere ceder: control de fronteras y migración irregular, por el precedente que podría generar. En cualquier caso, para traspasar cualquiera de ellas haría falta una mayoría cualificada (tres quintos) en el Congreso, lo que implicaría llegar a un acuerdo con el PP.

El traslado

El artículo 150.2 de la Constitución contempla que el Estado central sufrague los medios necesarios para que una comunidad autónoma ejecute una competencia cedida, algo que Junts ya ha dicho que solicitará. 

La sentencia del Tribunal Constitucional que en 2010 tumbó varios artículos del Estatut de Cataluña estableció que la Generalitat sólo podría asumir en esta materia competencias sobre primera acogida de los inmigrantes (en su aspecto sociosanitario) y de tramitación de los permisos de trabajo (que Zapatero había traspasado al Ejecutivo autonómico en 2009). No así, por ejemplo, el control de fronteras que reclaman los independentistas.

El abogado y profesor de Derecho Administrativo Víctor Soriano i Piqueras señala un aspecto relevante sobre esta cesión. "El artículo 150 de la Constitución permite ceder competencias del Estado a las CCAA. Hasta ahí todo bien. Pero, en buena lógica, dichas competencias deben ser territorialmente acotables, como Tráfico o Prisiones. Y la inmigración no lo es".

"El constituyente fue claro en esto. Se pueden ceder aquellas competencias que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. No se podría ceder las competencias sobre el Ebro a Aragón, porque afectan a más territorios. Sucede igual con la inmigración", advierte Soriano.

La única excepción a esta regla sería sobre el papel de la Policía, Guardia Civil y Mossos d'Esquadra. Dotarles de más competencias es posible, pero habría que modificar de nuevo la Ley de Extranjería y también la de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, que en cualquier caso ya está pensada para desgajarse en las comunidades con Policía regional. No está claro cómo intervendría la UE.

¿Supondría este acuerdo que Cataluña gozaría de una legislación propia en materia de inmigración? En conversación con EL ESPAÑOL, el catedrático de Derecho Constitucional Agustín Ruiz Robledo lo pone en duda. "Hasta ahora, se ha entendido que el artículo 150.2 sólo permite transferir competencias ejecutivas, es decir, de gestión, y no las legislativas".

Lo que esto quiere decir es que, por mucho que se mire, la ley orgánica que regule los derechos de los extranjeros en Cataluña seguiría dependiendo de las Cortes. Y, como cualquier ley orgánica, el Congreso puede derogarla en cualquier momento, siempre y cuando cambien las mayorías parlamentarias.