El sistema de sanciones por infracciones electorales que rige desde hace 34 años está en cuestión. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha planteado al Tribunal Constitucional la posible inconstitucionalidad del artículo 153.1 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, en el que se basan las multas que imponen las juntas electorales.
Se trata de una norma que "infringe los principios constitucionales de seguridad jurídica, taxatividad de las disposiciones sancionadoras y exigencia de precisión en la determinación de las sanciones", afirma el Tribunal Supremo en una relevante cuestión de inconstitucionalidad que acaba de enviar al TC.
La cuestión de inconstitucionalidad, redactada por el magistrado del Supremo y exjuez del TC Jorge Rodríguez-Zapata, no sólo pone en solfa la norma axial de las sanciones electorales sino que también plantea en qué medida esas sanciones pueden ser impuestas a quienes no son partidos políticos ni autoridades o funcionarios, como es el caso de los medios de comunicación, y si ello es compatible con el derecho fundamental a la libertad de información, clave en un sistema democrático.
Sanción a un periódico
Y es que las dudas de Tribunal Supremo respecto al régimen sancionador electoral han surgido con motivo del recurso interpuesto contra la resolución que la Junta Electoral Central dictó el 14 de marzo de 2018 sancionando al diario Abc con 1.000 euros (la máxima multa posible cuando la infracción se comete por un particular) por incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 53 de la ley electoral, según el cual "no puede difundirse propaganda electoral ni realizarse acto alguno de campaña electoral una vez que ésta haya legalmente terminado".
El citado medio publicó el 20 de diciembre de 2017 -esto es, el día de la jornada de reflexión previa a las elecciones catalanas convocadas tras la aplicación del artículo 155- una entrevista en portada con la candidata de Ciudadanos, Inés Arrimadas.
La Junta Electoral Central, curiosamente, no sancionó a Arrimadas sino al medio de comunicación. Resolvió, con cinco votos discrepantes, que el hecho de no presentarse a las elecciones no exime a los medios de comunicación del deber de respetar la prohibición de realizar campaña electoral el día de la jornada de reflexión.
La JEC argumentó que, aunque en la entrevista no se pedía el voto para Ciudadanos, sí se apelaba constantemente al voto útil con afirmaciones como que se estaba "ante la oportunidad histórica de ganar al separatismo y el único partido con posibilidades reales es Ciudadanos".
Reunión de la Junta Electoral Central, en su sede del Congreso de los Diputados.
Además, una parte importante de la entrevista se dedicaba a desgranar el programa electoral de la candidata en relación con la recuperación de la economía catalana y la construcción de nuevas infraestructuras para Cataluña.
Todo ello se completaba con una fotografía en primera página "que fácilmente puede asimilarse con cualquiera de los carteles electorales que esos días estaban colgados en las diferentes circunscripciones, una imagen de la candidata de manifiesta eficacia publicitaria", argumentó la JEC.
Norma preconstitucional
Para el órgano que vela por la legalidad electoral, la responsabilidad del director del periódico radicó en el hecho de que debió impedir esa publicación. La sanción se construyó complementando el articulo 153.1 de la ley electoral con la ley de prensa de 1966, norma preconstitucional que establece que "el director es responsable de cuantas infracciones se cometan a través del medio informativo a su cargo".
El recurso interpuesto ante el Tribunal Supremo por Abc sostiene que la entrevista fue "meramente informativa" con referencias a cuestiones ordinarias de política y legalidad y en el entorno de unos hechos de notoria trascendencia política, como había sido la declaración de independencia de Cataluña y la aplicación del artículo 155 de la Constitución.
El medio alegó que esa entrevista no podía considerarse campaña electoral, entre otros motivos porque ese mismo día se publicó otra con el representante de un partido distinto.
Adujo, además, que un medio de comunicación no es sujeto activo de una campaña electoral en los términos del artículo 50.4 de la ley electoral, según el cual "se entiende por campaña electoral el conjunto de actividades licitas llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones en orden a la captación de sufragios".
La cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Supremo, a la que ha tenido acceso EL ESPAÑOL, afecta a todos los preceptos mencionados de la ley electoral (153.1, 53 y 50.4) y la ley de prensa "por infracción de la garantía que deriva del mandato de taxatividad de las infracciones y determinación de las sanciones".
La Sala considera que el artículo 153.1 de la ley electoral contiene, por sí mismo "una norma sancionadora de posible inconstitucionalidad por ser imprecisa, incluso desde el punto de vista gramatical, abierta y de dudosa compatibilidad con las exigencias de la garantía material exigible a todo tipo sancionador porque, lejos de contener el núcleo esencial de la prohibición, se limita a tipificar como sancionable, en forma tautológica, 'toda infracción de las normas obligatorias establecidas en la presente Ley que no constituya delito'".
Fachada principal del Tribunal Constitucional.
El tribunal explica que ese precepto obliga a integrar el tipo sancionador mediante la concreción del concepto jurídico indeterminado de "normas obligatorias", "lo que conduce a identificar y delimitar qué obligaciones derivarían de la ley electoral, en qué consistiría la obligación en cada caso y a concretar qué incumplimientos o infracciones son susceptibles de sanción y quienes serían los obligados por ellas".
Núcleo esencial de la prohibición
Señala que, aunque la doctrina del Supremo no exige una redacción descriptiva y acabada en las leyes sancionadoras, siempre deben cumplirse dos requisitos: que el reenvío a otra norma para construir la sanción sea expreso y esté justificado, y que el precepto contenga el núcleo esencial de la prohibición.
A su juicio, el artículo 153.1 de la ley electoral "no contiene el núcleo esencial de la prohibición ni satisface en forma mínima las exigencias constitucionales de certeza", y ello no es salvable con el argumento de que tanto la Administración electoral como los tribunales han venido salvando la imprecisión de la norma gracias a su doctrina.
Para la Sala, la imprecisión del artículo 153.1 "constituye un defecto de técnica legislativa que representa una merma obvia de la certeza del Derecho y conduce a soluciones imprevisibles para sus destinatarios, abriendo la puerta a aplicaciones erráticas, contradictorias o arbitrarias de sanciones".
Hay, además, dificultades para identificar quiénes están obligados por la prohibición de difundir propaganda electoral o realizar actos de campaña una vez que ésta ha finalizado.
La cuestión de inconstitucional señala, a ese respecto, que "no es posible subsumir la conducta del director del diario sancionado en la ley electoral si se trata de una campaña electoral y, si de propaganda electoral se tratase, resulta que ni el artículo 53 ni el 50.4 ni ningún otro de la ley electoral indican quién puede difundir esa propaganda electoral de cara a su eventual sanción".
Para el Supremo, entender que un medio de comunicación se encuentra en la definición de los sujetos activos de la norma sancionadora "aboca a una interpretación analógica in malam partem [en contra del sancionado]".
Además, a su parecer, la realización de actividades periodísticas como la entrevista objeto de sanción tiene "el amparo indudable" del derecho fundamental a la libertad de información, a diferencia de la propaganda electoral y la campaña en la que se efectúa, que tienen como propósito buscar apoyo electoral y no sólo informar.
"La ambigüedad de una norma sancionadora que contempla una conducta que no describe en qué consiste ni quién puede realizarla no se colma en su aplicación práctica y nos obliga a plantear la duda de inconstitucionalidad", resume el tribunal, que destaca que en la ley electoral no hay ni una sola referencia a los medios de comunicación como posibles sujetos infractores.
Libertad de información
A este respecto, la Sala realza la presencia en este conflicto del derecho a la información, "que no cabe limitar más que en los casos en que entre en conflicto con otro derecho fundamental, lo que no ocurre en este supuesto".
Señala que el asunto no es que la multa sea de escasa cuantía, sino que está concernido un derecho fundamental que "no sólo protege un interés individual sino que entraña el reconocimiento y garantía de la existencia de una opinión pública libre, indisolublemente unida al pluralismo político propio del Estado democrático".
En ese contexto "la cuantía de la sanción no es lo relevante", dice el Supremo, que menciona el célebre voto particular del juez Black: "La libertad de información sobre asuntos públicos es tan importante para un gobierno democrático como el corazón para el cuerpo humano, porque esa libertad es el corazón mismo del sistema".