Varapalo del CGPJ a la ley de vivienda: se solapa y limita sin justificación las competencias autonómicas

La nueva propuesta de informe del Consejo General del Poder Judicial al anteproyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda contiene una seria crítica a la interferencia que, a su juicio, se producirá en las competencias comunidades autónomas, con una "clara limitación" de las facultades que les corresponden y sin que para ello exista una justificación.

Así lo afirma el texto preparado por los vocales Enrique Lucas y José Antonio Ballesteros -a los que se ha unido Vicente Guilarte, catedrático de Derecho Civil- que será debatido por el pleno del órgano de gobierno de los jueces el próximo jueves.

Esta propuesta sustituye a la planteada por Álvaro Cuesta, que contenía una valoración positiva, en términos, generales, del anteproyecto pactado por PSOE y Unidas Podemos y que fue rechazada por la mayoría de los vocales el pasado día 14.

Informe "jurídico"

Lucas, consejero a propuesta del PNV, y Ballestero, propuesto por el PP, encabezan su texto con el título de Informe jurídico. Esta adjetivación, inusual, quiere salir al paso de los reproches de Unidas Podemos sobre una supuesta "extralimitación" de carácter político del órgano de gobierno de los jueces.

El dictamen, lleno de argumentación jurídica y de referencias a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, parte del recordatorio de que la vivienda constituye una materia de titularidad autonómica, "lo que significa que el núcleo de su regulación y las políticas públicas encaminadas a hacer efectivo del derecho del artículo 47 de la Constitución española corresponde a cada una de las comunidades autónomas, que ejercerán sus competencias conforme a la orientación política mayoritaria existente en ellas".

"El anteproyecto [del Gobierno central] ha de ceñirse al ámbito incidental de las competencias estatales", sostiene. "Esta podrá ser, por lo tanto, una ley sobre las condiciones básicas del derecho de la vivienda, su promoción y protección, o, como dice su título, una ley por el derecho a la vivienda, pero no, en puridad, 'la ley de vivienda' o 'del derecho a la vivienda'”.

La propuesta de dictamen señala que el Estado dispone de títulos competenciales que pueden incidir en el ámbito de la vivienda, pero "sin que en ningún caso eso le permita ordenar por completo esa materia ni duplicar o vaciar de contenido las atribuciones autonómicas".

A su juicio, el ejercicio por el Estado de los títulos competenciales que cita el anteproyecto (la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles y la fijación de las bases y coordinación de la planificación de la actividad económica) "ha de justificarse con la previa identificación de una carencia normativa o la existencia de regulaciones distintas que comprometan o sean perniciosas para la igualdad en sentido sustancial y que, además, hagan ineficaz o inviable una determinada actuación en el mercado o la economía de magnitud suficiente para causar distorsiones de relieve en uno u otra. Esa carga, que entronca, a su vez, con los principios constitucionales de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3 de la Constitución), no se satisface, sin embargo, con la mera e inespecífica declaración de que todo un conjunto de artículos se introduce en la norma bajo la cobertura de los títulos citados".

Por ejemplo, el artículo 15.1 d) del anteproyecto fija en un 50% la reserva de suelo para vivienda destinada a régimen de protección pública de alquiler. "Esta determinación, que se hace bajo los títulos que examinamos, limita las competencias autonómicas por más que deje abierta la puerta a ciertas excepciones, sin que se haya explicitado la razón de ese concreto porcentaje que sería el motivo para su calificación como condición básica o bases", argumenta.

En el mismo sentido, los artículos 17 (vivienda asequible incentivada) y 18 (declaración de zonas de mercado residencial tensionado) "condicionan en detalle las reglas básicas a las que deben sujetarse con clara limitación de las facultades de organización y gestión de las comunidades autónomas".

Normas duplicadas

Para los autores de la propuesta de informe, no puede pretenderse "uniformizar, de forma exhaustiva, la legislación autonómica sobre vivienda", al tiempo que la garantía de la igualdad "tampoco autoriza la innecesaria superposición sobre la actual legislación autonómica de otra estatal que en gran medida viene a duplicarla o sustituirla ni a cubrir supuestas lagunas de la legislación autonómica".

El texto se refiere, a este respecto, a la explicación de la exposición de motivos del anteproyecto, según la cual "no puede dejar de reconocerse que buena parte de estos contenidos normativos ya se encontraban presentes, de una u otra forma, en algunas Leyes autonómicas, pero es precisamente la ausencia de regulación en otras Comunidades Autónomas la que enfatiza la necesidad de establecer, precisamente por el Estado, unos mimbres legales comunes de aspectos tan esenciales y básicos para las políticas de protección del derecho de acceso a una vivienda digna y adecuada".

Para los ponentes del CGPJ, la traslación a la ley estatal de lo ya dispuesto por las leyes autonómicas "no puede sustentarse en la necesidad de garantizar ninguna condición básica que aquellas deban respetar, pues ya lo hacen y, además, motu proprio".

Inseguridad jurídica

Advierten, además, que "esa 'expropiación' de la regulación autonómica por el legislador estatal generará, sin duda, una situación de gran inseguridad jurídica al resultar ciertamente difícil determinar qué norma habrá de aplicarse, la estatal o la autonómica, cuando no concuerden completamente entre sí".

El documento llama la atención sobre el hecho de que el artículo 1.1 del anteproyecto alude a la “igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con la vivienda”, haciendo una "curiosa reconstrucción" del artículo 47 de la Constitución, "pues los deberes constitucionales son los que prevé expresamente la Sección Segunda, del Capítulo II de la Constitución (artículos 30 y 31 y, si acaso, el 35.1), pero ninguno de ellos hace siquiera alusión a la vivienda. Por lo tanto, no existen tales deberes sino, que en su caso, serán de rango y carácter legal y no constitucional".

En cuanto a los aspectos jurídicos civiles, la propuesta de informe considera que el anteproyecto "obvia a menudo, cuando no contradice, la regulación civil de las relaciones jurídicas de contenido patrimonial, tanto reales como obligacionales".

"Es innegable que la atención a la dimensión social de la vivienda y la delimitación de la función social de la propiedad requieren de normas administrativas que traten de solventar o, al menos atenuar, los problemas de acceso y disfrute de la vivienda que se agudizan en determinados momentos. Ahora bien, esa regulación ha de articularse debidamente con el derecho codificado", señala.

A su parecer, "una cosa es delimitar la función social de la propiedad en cuanto a los deberes que comporta y otra, al socaire de ello, regular el contenido de las facultades dominicales. Lo pretendido supone una alteración del entendimiento de la propiedad privada de la vivienda y la parcial derogación del artículo 348 del Código Civil, donde se sanciona que la propiedad es 'el derecho de gozar y disponer de una cosa sin más limitaciones que las establecidas en las leyes'”.

En este sentido, critica que, de acuerdo con los artículos 1.2 y 11.1 a) del anteproyecto, destinar la vivienda al uso habitacional en el sentido de un "uso y disfrute propios y efectivos” constituya un deber configurador del derecho de propiedad. "Nada más lejos de la realidad", replica el dictamen, "si hemos de atenernos a la doctrina del Tribunal Constitucional".

Recuerda, a este respecto, que el TC afirma que “este tipo de previsiones autonómicas en que se establece el deber de destinar la vivienda de un modo efectivo a habitación, en la medida en que en el contexto normativo en el que se inserta no se configura como real deber del propietario, sino como un objetivo que persigue el poder público mediante su política de vivienda, no puede afirmarse que forme parte del contenido esencial de ese tipo de derecho de propiedad”.

Limitación de precios

En cuanto a la limitación de los precios de alquiler, establecida en el anteproyecto para los grandes tenedores (propietarios de 10 o más viviendas), el dictamen que se propone critica su "farragoso contenido" y señala que "nacido coyunturalmente para combatir los efectos de la pandemia, su generalización y mantenimiento para un momento en que haya decaído la causa determinante de su génesis quizás no resulte adecuada".

Añade que "su complejidad reglamentista pudiera propiciar no pocos procedimientos judiciales" y considera "mucha más clara y efectiva" la regulación de las limitaciones arrendaticias para los grandes tenedores del artículo 17.7 de la Ley de Arrendamientos Urbanos.

También resalta que "la carga patrimonial que conlleva en ningún caso se afronta a costa de las Administraciones públicas sino de los arrendadores privados, no suficientemente compensados con los incentivos fiscales" que se prevén.

"Una vez más", señala, "debe ponerse de relieve el posible conflicto competencial desde el momento en que, por ejemplo, rige en Cataluña la Ley 11/2020 de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda, cuyas medidas no son coincidentes con las contenidas en el anteproyecto. En todo caso, las competencias autonómicas a la hora de establecer el Índice de alquileres y las zonas de mercado residencial tensionado, presupuestos básicos de las medidas contenidas en el anteproyecto, condicionarán decisivamente la aplicación de la norma estatal".

A ello se añade que "se echa en falta una justificación suficiente en el anteproyecto de la necesidad de las medidas, evaluando los beneficios sociales e inconvenientes que se pueden derivar de ellas, sobre la base de un análisis empírico del resultado de medidas similares en los países de nuestro entorno –e incluso en el nuestro- que han cosechado fracasos que resultan evidentes por conocidos. No incorpora el expediente remitido, por lo tanto, la información necesaria para poder determinar si la incidencia que se produce por la aplicación de las medidas incorporadas al anteproyecto en los derechos a la propiedad privada o la libertad de empresa es proporcionada en su triple dimensión de medidas necesarias, medidas idóneas y medidas razonables (o estrictamente proporcionadas)".