El auto del TC que frenó al Senado: "No hay zonas inmunes al control de constitucionalidad"

Esa tramitación, realizada en sólo seis días en el Congreso, tenía serios visos de haber afectado a los derechos de los parlamentarios del PP al debate y a presentar enmiendas, afirma el Constitucional en la resolución.

Junto al recordatorio de que las Cortes están sometidas, como los demás poderes, a la Constitución, el TC reafirma su función de "garante último del equilibrio de poderes", lo que "incluye la posibilidad de limitar la capacidad de actuación del legislador cuando exceda de los márgenes constitucionales, siempre según la interpretación que de los mismos haga, en el ejercicio de su irrenunciable responsabilidad constitucional, este Tribunal".

El TC enfatiza su posición de "garante de la Constitución frente a todos los demás poderes, incluyendo al legislativo".

"Lo contrario supondría no solo admitir una zona inmune al control de constitucionalidad, sino también hacer dejación de nuestra función", explica el auto, del que ha ponente el magistrado Enrique Arnaldo. .

"En un Estado de Derecho", subraya, "resulta inexcusable el respeto escrupuloso de las normas que rigen los procedimientos, incluido por supuesto el legislativo" y corresponde al TC "velar por el cumplimento de esas reglas procedimentales, que se conforman como garantías del modo en que los poderes públicos han de actuar"

Respeto a las minorías 

La resolución explica que la cuestión controvertida en el recurso de amparo interpuesto por los diputados del PP no afecta al contenido de la reforma, “cuya inconstitucionalidad, en su caso, podría ser discutida después de su aprobación definitiva por las vías del recurso o la cuestión de inconstitucionalidad".

Lo que tiene que resolver el Constitucional es "si la tramitación del procedimiento legislativo se ajustó en este caso a los principios que han de presidirlo".

Debe examinar cómo se ha hecho en el Congreso esa tramitación "en garantía no solo del derecho de la mayoría parlamentaria a adoptar las decisiones que legítimamente le corresponden, sino también del derecho de las minorías a participar en los procesos de formación de la ley, expresión de la voluntad popular que ha de integrar, a través precisamente del procedimiento legislativo, la expresión del pluralismo político".

El respeto a la posición y los derechos de las minorías "actúa como elemento constitutivo del propio sistema, que legitima su propio funcionamiento. Sin respeto a los derechos de las minorías políticas no hay modo de preservar el pluralismo propio del Estado democrático", enfatiza.

En este sentido, afirma que las vulneraciones de derechos fundamentales alegadas por los parlamentarios del Grupo Popular -esencialmente, que no pudieron presentar enmiendas a la reforma y que la extraordinaria celeridad impuesta por la mayoría parlamentaria impidió un auténtico debate- "no carecen de verosimilitud".-

El TC alude a su "consolidada doctrina" sobre la necesaria homogeneidad que debe existir entre las enmiendas y la iniciativa legislativa que se tramita. En este caso, el PSOE y Unidas Podemos introdujeron la reforma del sistema de elección de los jueces constitucionales por vía de enmiendas en una iniciativa que versaba sobre la modificación del Código Penal para suprimir el delito de sedición.

Dado que no es posible enmendar las enmiendas que presentan los grupos parlamentarios, el PP se quedó sin posibilidad de intentar corregir la reforma que los socios del Gobierno pretendía y sin opción a debatir sobre su propio modelo legal de elección de los miembros del TC.

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El tribunal recuerda que se ha referido "reiteradamente" a la "relevancia constitucional del derecho de enmienda como una facultad integrante del núcleo esencial del ius in officium [derecho a ejercer la función parlamentaria] de los representantes políticos y, por tanto, como reflejo del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de aquellos".

Cita, a este respecto, sentencias en las que el TC ha afirmado que el derecho de los parlamentarios a presentar vetos y enmiendas "constituye la esencia de su función representativa”.

"Lo que está en juego en el presente caso no es solo la eventual reparación del derecho fundamental de los diputados recurrentes en amparo al ejercicio de sus funciones representativas (artículo 23.2 de la Constitución Española), sino también la integridad del procedimiento legislativo en la regulación de una cuestión fundamental para la estructura institucional del Estado y su régimen de mecanismos de garantía y control previstos en el ordenamiento, como es la designación de magistrados del Tribunal Constitucional", explica la resolución.

Por qué paralizar la tramitación

El Tribunal Constitucional dedica nueve de los 31 folios de la resolución a justificar por qué la tramitación de las enmiendas impugnadas debía ser paralizada.

Destaca, en primer lugar, que su misión es salvaguardar los derechos fundamentales, "lo que significa hacerlos reales y efectivos y no meramente nominales".

También señala que existe un precedente en el que el tribunal, a petición del Grupo Socialista del Parlamento de Cataluña, paralizó en octubre de 2017 el debate de una moción independentista.

Ese asunto "guarda innegables diferencias" con el ahora planteado, admite. Pero "la ausencia de un precedente idéntico no impide a este tribunal la adopción de la medida cautelar inaudita parte, prevista en la Ley Orgánica del TC, siempre que concurran los requisitos" atendiendo a las circunstancias concretas.

En todo caso, la ley "no limita ni circunscribe el alcance de las medidas" que puede adoptar este tribunal ni excluye a determinados recurrentes, siempre que concurra una "irreversibilidad del perjuicio" y una "urgencia excepcional".

La "excepcionalidad" del caso es apreciada por el Constitucional ante la "extraordinaria celeridad" con la que se sucedieron los trámites parlamentarios para aprobar una reforma de dos leyes troncales del Estado de Derecho, la Ley Orgánica del TC y la Ley Orgánica del Poder Judicial.

La resolución describe la tramitación en los siguientes términos: "En tan estrecho margen de seis días, los que van del 9 al 15 de diciembre de 2022, se produjo la presentación y registro de las enmiendas objeto del recurso, haciéndolo además en el último día y en instantes inmediatamente precedentes a la finalización del plazo".

La mesa de la Comisión de Justicia del Congreso acordó de inmediato su admisión con la oposición, entre otros, de los diputados del Grupo Popular, que pidieron la reconsideración de la admisión.

"Esta solicitud de reconsideración no fue objeto de respuesta motivada alguna por la mesa de la Comisión de Justicia, que, sin ofrecer, por ello, razón alguna de su silencio, y haciendo caso omiso de la advertencia de los letrados de las Cortes Generales", que  indicaron a la mesa que debía rechazarse la incorporación de esas enmiendas por resultar contraria a la doctrina constante del Tribunal Constitucional sobre la homogeneidad de su contenido con la proposición de ley original. Ésta era una modificación del Código Penal para suprimir el delito de sedición y bajar las penas de la malversación de fondos públicos.

La mesa de la Comisión acordó, pese a todo, convocar para la mañana del día siguiente el debate y votación de la proposición de ley orgánica con las enmiendas ya incorporadas a su texto, "sin posibilidad alguna de presentar enmiendas de contrario".

En esa reunión de la Comisión de Justicia se concedió a los portavoces de los grupos parlamentarios un período de intervención de cinco minutos a cada uno para defender sus posiciones al texto completo de la proposición de ley orgánica debatida, es decir, todas las modificaciones del Código Penal, de la ley del TC y de la ley del Poder Judicial.

Después se pasó, sin solución de continuidad y sin posibilidad alguna de debate separado de aquellas enmiendas, a la votación y aprobación final en la Comisión del texto de la proposición de ley, que fue al Pleno del Congreso el 15 de diciembre.

Doctrina del TEDH

El TC recuerda que el Convenio Europeo de Derechos Humanos requiere que se disponga de un recurso efectivo frente a las vulneraciones de derechos.

Pero, en este caso, los recurrentes "no han podido disponer en la práctica de ningún recurso efectivo con el que hacer frente a la decisión de la Mesa de la Comisión de Justicia para poder impugnar" la admisión a trámite de las enmiendas relativas a la reforma del modo de elección de los miembros del TC.

"La solicitud de reconsideración, formulada en tiempo y forma, no fue respondida por la mesa de la Comisión de Justicia, que acordó proseguir con la tramitación, de tal manera que impidió toda posibilidad de defensa a los recurrentes sobre dichas enmiendas", subraya el tribunal de garantías.

De esta forma, los diputados del PP "no tuvieron ningún medio de reaccionar" contra una tramitación parlamentaria que consideraban lesiva de su derecho a ejercer sus funciones representativas.

"El medio, la forma y el procedimiento seguidos resultan inequívocamente desconocedores, y por ello cercenadores, de ese derecho fundamental, que es la clave de bóveda del Estado democrático (artículo 1.1 de la Constitución) al haberse mermado de tal manera dicho derecho fundamental que queda sencillamente negado, borrado por la actuación de la mesa de la Comisión de Justicia".

En estas circunstancias, el TC concluye que sólo el recurso de amparo "les puede proporcionar ahora la oportunidad de invocar, sin merma irreversible de su ius in officium [derecho a ejercer sus funciones], la efectividad de su derecho fundamental".

El TC insiste en que las enmiendas cuestionadas no afectaban a cualquier norma, sino a las que regulan "instituciones capitales" del Estado de Derecho. Y su contenido no se refería a aspectos procesales y adjetivos, sino a la propia composición del Tribunal Constitucional.  

"La continuación de la tramitación legislativa de la proposición de ley en el Senado con el texto que tiene su origen en las referidas enmiendas culminaría la vulneración de derechos alegada por los recurrentes, que ya no podría ser reparada de forma real y efectiva por una eventual estimación del recurso de amparo, por lo que este perdería su finalidad", indica el tribunal.

Si la tramitación de los preceptos procedentes de esas enmiendas hubiera continuado en la Cámara Alta "la vulneración de derechos fundamentales devendría irreversible" y "el eventual otorgamiento del amparo tendría entonces una eficacia meramente declarativa, ya no reparadora".

Medida "proporcional"

La resolucion considera que la paralización cautelarísima de la tramitación, dada la premura con que Senado iba a aprobar la reforma (el pasado jueves), respeta el canon de proporcionalidad.

"Ciertamente", indica, "el principio de autonomía parlamentaria y la inviolabilidad de las Cortes Generales constituye un interés constitucionalmente legítimo que debe ser tenido en cuenta".

Pero la centralidad de las Cortes Generales en nuestro sistema "no significa que el ejercicio de sus poderes esté exento o liberado de subordinación a la Constitución, pues ésta preside normativamente las actuaciones de todos los poderes públicos y, significadamente, la de aquel que asume la representación de la soberanía nacional".

La Corte de garantías menciona su doctrina en el sentido de que "no cabe contraponer legitimidad democrática y legalidad constitucional en detrimento de la segunda.

Y recuerda igualmente que la primacía "incondicional" de la Constitución "requiere que toda decisión del poder quede, sin excepción, sujeta a la Constitución, sin que existan, para el poder público, espacios libres de la Constitución o ámbitos de inmunidad frente a ella”.

La paralización cautelar de la reforma era la única medida idónea para "impedir la consumación de la vulneración invocada".

También se considera una medida necesaria, "dado que no se atisba otra que resulte menos gravosa e igualmente eficaz".

Es, finalmente, proporcionada ya que "no genera efectos jurídicos irreversibles", tanto en el escenario de la estimación del recurso (al haberse garantizado su finalidad reparadora) como de su desestimación (porque no impide una nueva iniciativa parlamentaria que tenga por objeto el contenido de las enmiendas).