El acuerdo firmado por el PSOE y Ciudadanos esta semana tiene fortalezas y debilidades. Entre estas últimas está la poca credibilidad que ha suscitado desde el punto de vista de la estabilidad presupuestaria. El aumento del gasto oscila entre los asumibles 15.000 millones que calculan economistas de ambos partidos y los 50.000 millones que afirma el PP. Pero aparte de eso hay debilidades en las medidas que supuestamente favorecen a las empresas, a los autónomos, los ingresos tributarios resultan ser muy optimistas, la política energética está marcada por premisas ideológicas, se dan contradicciones flagrantes en el Senado (donde se pasa de reformarlo a suprimirlo) y al menos en tres asuntos importantes el acuerdo echa balones fuera: pensiones, financiación autonómica y Estatuto de los Trabajadores. 

Pedro Sánchez y Albert Rivera tras la firma del pacto.

Pedro Sánchez y Albert Rivera tras la firma del pacto. Efe

Sin embargo, también hay fortalezas. El acuerdo apuesta por la mejora de las instituciones económicas, su plan anticorrupción es sólido, la reforma de la Función Pública, la del Congreso y la racionalización del Estado parten de premisas asumibles. El paquete que implica el empleo y las medidas contra el desempleo están bien pensados. Y las medidas solidarias como el Ingreso Mínimo Vital o el Complemento Salarial Garantizado aunque suponen más gasto intentan evitar la cronificación de la dependencia.

Esta es una selección comentada de diez de sus debilidades y de diez fortalezas de las casi 200 propuestas que hay en el documento.

Diez puntos débiles

1.- Traerá inestabilidad presupuestaria.

Aunque el acuerdo manifiesta su compromiso con la estabilidad presupuestaria y el cumplimiento de los objetivos de déficit, el conjunto del documento es difícil de encajar en los criterios de Bruselas.

Primero, el cumplimiento de déficit lo fía a un acuerdo político con las autoridades europeas para establecer un nuevo objetivo que está fuera del alcance de ambos partidos. Para lograr ese acuerdo habrá que prometer a Bruselas reformas estructurales adicionales. En segundo lugar, los incrementos de ingresos no cubrirán el incremento de gastos (la versión más optimista habla de un aumento de 15.000 millones mientras que el PP dice que serán 50.000 millones), porque buena parte de los ingresos tributarios ya no son evidentes (ver el punto 6 de las debilidades).

Los cálculos basados en el aumento de la recaudación gracias al crecimiento del PIB parten de la errada convicción de que venimos de un ajuste fiscal virtuoso. No es así. En el ejercicio 2015 el PIB creció un 3,2% -más que en todos los años precedentes- y el crecimiento cíclico de los ingresos fiscales no logró cubrirlo, mientras que el déficit fiscal estructural no se movió (por la falta de reformas, entre otras cosas). Por el contrario, el descuadre de las cuentas públicas, básicamente responsabilidad de la Seguridad Social y las comunidades autónomas, representaría entre un 0,6 y 1 punto del PIB según los datos que está manejando Bruselas.

2.- Un plan que no es ‘business friendly’.

El acuerdo pretende mostrarse como amistoso con el mundo empresarial, especialmente con las Pymes, pero esto no pasa de ser una mera declaración. La principal promesa en este sentido es “la eliminación de las trabas a los emprendedores y a la creación de empresas con el objetivo de estar en el top 10 del ránking Doing Business al final de legislatura”. Ránkigs como el Doing Business ponen mucho énfasis en las barreras burocráticas a la creación de empresas, pero como subraya el economista Benito Arruñada, lo que realmente acaba con las nuevas empresas son las cargas fiscales y barreras que se suelen encontrar después de haber sido creadas.

Otra promesa vacía en ese sentido es la de “avanzar en la liberalización del acceso y ejercicio a los servicios profesionales”, planteada en la actual Directiva de Servicios de la UE y que ni el Gobierno de Zapatero ni el de Rajoy ha sido capaz de poner en práctica de manera satisfactoria ante el lobby de los colegios profesionales.

3.- No es un acuerdo que favorezca a autónomos ni pymes.

Las medidas que van destinadas a apoyar a los trabajadores autónomos dependerán mucho de la forma en que se apliquen. El presidente de la Asociación de Trabajadores Autónomos, Lorenzo Amor, ha advertido que la propuesta de que coticen de acuerdo a sus ingresos -que es la medida clave-, puede suponer un alza de las cotizaciones para el 80% de ellos. Detrás de esta decisión está la fragilidad de las cuentas de la Seguridad Social en la que se inserta el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA). Dado que el 85% de los autónomos cotiza por la base mínima, pero declara ingresos superiores a esa cantidad, se estima que los autónomos pueden contribuir más.

El esquema de cargas fiscales también está detrás de las medidas que se proponen para aumentar el tamaño de las empresas, un asunto que obsesiona a los economistas de Ciudadanos. El acuerdo también aborda un tema complejo que es la reforma del sistema de módulos por cual cotizan ciertas actividades empresariales y que los expertos fiscales coinciden en señalar que facilita la elusión fiscal.

4.- Un nuevo Estatuto de los Trabajadores: distracción garantizada (I).

Quizá como una manera de compensar la no derogación expresa de la reforma laboral del PP que Sánchez prometió tantas veces durante la campaña electoral, se ha mantenido la propuesta de aprobar un nuevo Estatuto de los Trabajadores “para restablecer los derechos perdidos de los trabajadores y el equilibrio en la negociación colectiva”. El actual Estatuto data de 1980 y aunque ha sufrido varias reformas sigue siendo una norma concebida más para proteger el puesto de trabajo que al trabajador. La medida parece estar más destinada a revitalizar a unos interlocutores (sindicatos y patronal) que han sufrido un deterioro reputacional importante durante estos años que a modernizar las relaciones laborales.

5.- Financiación autonómica: distracción garantizada (II).

Otro punto donde el acuerdo es expresamente vago -plantea crear un grupo de estudio- porque ninguna de las dos partes tiene claro lo que hay que hacer, pese a que el asunto es de crucial importancia: las comunidades autónomas son responsables del 34% del gasto público total (un tercio de este porcentaje va a Sanidad y un 23% de media va a Educación) y varias de ellas se quejan de estar infrafinaciadas. Federaciones importantes del PSOE, como la andaluza y la valenciana, están enfrentadas por esta cuestión y en Ciudadanos saben que el régimen de financiación autonómico está condicionado a la evolución del modelo de Estado que es lo que ellos desearían cambiar.

6.- Las cuentas muy alegres de los ingresos tributarios.

Aunque en el acuerdo PSOE y Ciudadanos se comprometen a no subir el IRPF, eso no significa que no haya subidas de otros impuestos, como el de Sociedades (el Sindicato de Técnicos de Hacienda, Gestha, calcula que si se equipara con la Eurozona aportará 2.600 millones en vez de los 7.300 millones que calculaba originalmente el PSOE) o la creación de tributos como el Impuesto Extraordinario a la Riqueza, cuya cuantía dependerá de lo que falte para “conseguir el equilibrio presupuestario”, o los nuevos impuestos medioambientales (si nos situáramos en la media europea podrían aportar hasta 726 millones más según Gestha).

Entre las medidas tributarias figura la armonización del Impuesto de Sucesiones y Donaciones y el Impuesto de Patrimonio para terminar con la competencia fiscal entre comunidades autónomas, un elemento clave de un modelo federal, que sin embargo el acuerdo considera que sólo ha servido para su vaciamiento.

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A pesar de que los impuestos indirectos son los que menos distorsionan la actividad económica, y los firmantes del acuerdo apuestan por la eliminación de deducciones en el Impuesto de Sociedades, en el caso del IVA se muestran dispuestos a ceder a las demandas del lobby de la cultura y aceptan reducirlo al 10% (se calcula una merma de 150 millones en los ingresos por IVA) creando un precedente para que otros sectores presionan para ser objeto de excepciones.

El acuerdo se apunta, además, 2.800 millones de euros adicionales correspondientes al diferencial del tipo que se aplicó a quienes se acogieron a la amnistía fiscal de Montoro. Como muchas de las cantidades acogidas a la amnistía ya estaban prescritas en 2012, el tipo medio de la regularización que era del 10% acabó siendo del 3% tras una aclaración de la Agencia Tributaria. Los técnicos de Hacienda consideran que es “legalmente imposible” recuperar esa cantidad. Lo cierto es que los plazos de prescripción ya están corriendo. Las cantidades que se regularizaron en febrero de 2012 ya están prescritas y aunque se dictara una norma que abarcara a las que están pendientes, los afectados obviamente recurrirán a la Justicia que podría darles la razón.

7.- Sin claridad sobre las pensiones.

El acuerdo pretende “restablecer el papel del Pacto de Toledo en la estrategia de sostenibilidad de nuestro sistema público de pensiones”. Hace unas semanas, el profesor Javier Díez-Giménez, del IESE, sostenía que el Pacto de Toledo es uno de los mayores obstáculos para que los españoles conozcan la verdad de sus pensiones, porque enmascara el problema. Y, por lo visto, estos dos partidos pretenden que siga siendo así.

El pacto pretende garantizar “el poder adquisitivo de los pensionistas”, lo cual supondría anular o modificar la fórmula de actualización aprobada por Rajoy y la de sostenibilidad de las mismas (que varía en función de la demografía y la recaudación del sistema). Además, apuestan por compensar el sistema con ingresos procedentes de los impuestos, limitar la erosión que producen en sus cuentas las reducciones de cotizaciones sociales e incrementar la proporcionalidad entre lo aportado y lo que se percibe como pensión.

Sin embargo, junto con la promesa de ser responsables con la gestión de la caja de la Seguridad Social se reconocerá a todas las mujeres un bonus de dos años de cotización por cada hijo, además de una prestación no contributiva por maternidad de 6 semanas para mujeres desempleadas con hijos y sin prestación contributiva de maternidad (se calcula un coste de 800 millones). Del mismo modo, la creación del Ingreso Mínimo Vital se hará en el marco de la Ley de Seguridad Social. Estas tres medidas deberían ponerse en marcha con cargo a impuestos y no a la caja de la Seguridad Social, donde está el ahorro de los trabajadores.    

8.-  Una política energética con límites ideológicos.

El acuerdo se plantea un Pacto de Estado de la Energía para dotar a la política energética de estabilidad en el tiempo y facilitar la transición hacia la descarbonización de la economía española. Un propósito loable que se aborda con dos limitaciones que ningún país ha asumido simultáneamente: el cierre progresivo de las centrales nucleares y la moratoria total de las prospecciones con fractura hidráulica (fracking), la tecnología que ha permitido a EEUU convertirse en una nación autosuficiente en hidrocarburos.

PSOE y Ciudadanos abogan por la creación de un fondo verde, en el que invertirían buena parte de los ingresos adicionales que piensan obtener de la nueva fiscalidad medioambiental.

La política energética también bascula sobre dos hechos que no por repetidos en los programas electorales se ha hecho realidad: la interconexión energética con Europa (que depende tanto de nosotros como de Francia) y el desarrollo del ferrocarril de mercancías.

9.- Recuperar el espíritu, pero no la financiación.

El acuerdo aboga por “recuperar los principios inspiradores de la Ley de la Dependencia dictada por Zapatero, sus objetivos e implantación”, pero no por los recursos que se le destinaron. La razón es muy sencilla, dicha ley nunca contó con una memoria económica y menos con la dotación presupuestaria. En síntesis, fue una ley voluntarista, que se basaba en la buena intención de las comunidades autónomas que debían ponerla en marcha. Su coste no está valorado económicamente.

10.- El contrasentido del Senado y los pinganillos.

El pacto en torno a la reforma del Senado da la preferencia a los deseos del PSOE de transformarlo en cámara de representación territorial con 100 senadores. Sólo en el caso de que esta reforma fracasara, la alternativa planteada por Ciudadanos, que es su eliminación, adquiriría vigencia. O sea, de un lado a otro en el espectro de soluciones posibles. Sin embargo, en esa primera fase, Ciudadanos ha aceptado apoyar la “culminación de la normalización del uso de lenguas cooficiales”, lo cual le llevará a apoyar el uso de las lenguas regionales con todo el aparato de traductores y pinganillos cuando todos los senadores hablan una lengua común que es el español.

Diez puntos fuertes

1.- Mejoramiento de la institucionalidad económica.

El acuerdo introduce importantes cambios en la institucionalidad económica, casi todos en línea con las recomendaciones de la Unión Europea (UE). Por ejemplo, plantea la reforma de la Comisión Nacional de los Mercados y Competencia (CNMC) y la integración en ella de la protección al consumidor que actualmente depende de Sanidad. Se redondea así conceptualmente esta institución que hoy rige sobre los mercados, el Gobierno y las empresas, integrando a los consumidores, el actor ausente.

Además, aboga por reorganizar la supervisión financiera mediante la adopción del sistema de dos pilares (twin peaks): uno para vigilar la solvencia de las entidades (Banco de España) y otro para las conductas, del que se encargaría una Autoridad de Protección al Consumidor e Inversor Financiero -una Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) repotenciada- que asumirá también la supervisión de los seguros, actualmente en el Ministerio de Economía, y de las empresas de auditoría que realiza el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ICAC).

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Por último, apuesta por fortalecer la independencia de las llamadas “instituciones 2.0”, algunas de ellas creadas por el Gobierno del PP, como la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas (AEVAL), el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, y propone la creación de un Observatorio de la Productividad y Competitividad, medida que se queda corta en relación a lo que se ha hecho en países como Nueva Zelanda donde se trata de una agencia independiente que –como los informes de impacto ambiental-, evalúa hasta donde las políticas públicas y el gasto estatal contribuyen a la competitividad de la economía.

2.- Medidas contra la corrupción.

Este es uno de los capítulos más amplios del acuerdo, con medidas preventivas, represivas y de control, tanto en el sector público como en el privado. Propone desde el cese de altos cargos y la suspensión de concejales y parlamentarios cuando se les abra juicio oral hasta nuevas exigencias de transparencia para cargos públicos, pasando por la revisión de las normas de contratación (restringir la contratación directa con el sector público, limitar el procedimiento negociado sin publicidad, los rectificados de costes y sancionar el fraccionamiento de contratos) a la revisión de los procedimientos concesionales.

También hay medidas que afectan al sector privado como la regulación de los lobbys y la suscripción de Pactos de Integridad.

Entre las medidas represivas figura la creación del delito de enriquecimiento injusto para autoridades o funcionarios que no puedan justificar incrementos patrimoniales durante su mandato, tipificar en el delito de encubrimiento la figura del testaferro, revisar el delito de financiación ilegal de partido políticos y revisar todo el catálogo de delitos contra la Administración Pública (prevaricación, cohecho, tráfico de influencias, malversación…). También se establecerán atenuantes para la autodenuncia y se crearán canales éticos dentro de la Administración para descubrir prácticas corruptas.

En este capítulo también se ha incluido la reforma y revisión integral de las medidas administrativas y penales contra el fraude fiscal, el fraude de subvenciones y el fraude a la Seguridad Social. Un sector importante de los dirigentes de Ciudadanos como de los del PSOE creían que la lucha contra el fraude fiscal y laboral (que forman la economía sumergida) debe encuadrarse en la lucha contra la corrupción.

3.- Nuevo énfasis en Educación.

Al margen del Pacto Educativo que ofrecen PSOE y Ciudadanos, hay medidas concretas que llevan años madurando en el debate técnico y que hasta ahora no habían sido abordadas. Entre ellas hay dos muy destacadas que se recogen en el acuerdo y pueden tener un alto impacto:

-Universalizar de manera progresiva la oferta de Escuelas Infantiles en la primera etapa de 0 a 3 años. Al margen de los estudios pedagógicos que recomiendan la escolarización temprana, los rendimientos crecientes en el terreno educativo están en los primeros años de formación.

-En cuanto a la educación superior, el acuerdo propone ligar por primera vez la financiación universitaria a la empleabilidad lograda por las titulaciones ofrecidas y al cumplimiento de objetivos de investigación.

4.- Reforma de la Función Pública.

El acuerdo propone reformar la función pública en cuanto a sistema de acceso y selección (oposiciones), la estructura de cuerpos, los criterios de dimensionamiento, formación, evaluación, carrera y promoción profesional, la estabilidad, el régimen retributivo y el estatuto de la alta dirección. Se establecerán limitaciones a las excedencias voluntarias por interés particular, con pérdida de la condición de funcionario, y se incorporará un nuevo régimen de conflictos de intereses e incompatibilidades.

5.- Reforma del Congreso.

El acuerdo plantea una reforma de las Cortes Generales y en lo que corresponde al Congreso hay medidas que resultan especialmente pertinentes. Una es la conversión de la Comisión de Peticiones del Congreso en una Comisión permanente de Peticiones y Participación Ciudadana. Su relevancia no reside tanto en el cambio formal como que en ella se encuadrará el reforzamiento de la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales como organismo de asesoría técnica de los diputados. Muchos diputados, de distintos partidos, desearían que las Cortes contaran con una oficina de asesoría tan potente y no partidista como la Congressional Budget Office de EEUU.

Entre las medidas también se contempla la celebración de debates sobre los Consejos Europeos previos a su celebración como ocurre en otros países vecinos (y que en España siempre se realizan tras la reunión, lo que impide consensuar políticas públicamente), la ampliación de las atribuciones de la Comisión del Estatuto de los Diputados que es la que dictamina sobre las incompatibilidades y cuya reputación quedó tocada al descubrirse la manga ancha con la que actuó en la Legislatura anterior (caso Martínez Pujalte y también el caso Gómez de la Serna), y una vieja aspiración de muchos diputados y ex diputados rasos: la posibilidad de que una vez que hayan intervenido los portavoces, los diputados que así lo deseen puedan intervenir sin tener que someterse a la disciplina fijada por el portavoz.

6.- Solidaridad, pero no asistencialismo.

El acuerdo recoge las dos iniciativas de PSOE y Ciudadanos para combatir las situaciones de exclusión y de extremo empobrecimiento -el Ingreso Mínimo Vital (IMV) y el Complemento Salarial Garantizado (CSG)- ambas en el marco de un plan de choque valorado en 7.000 millones de euros. El IMV es una prestación no contributiva para familias que carecen de todo tipo de ingreso. Irá acompañado de un programa de activación laboral y formación. El CSG será un crédito fiscal que favorecerá a los trabajadores pobres y estará modulado por las circunstancias personales y en su diseño se intentará evitar la creación de distorsiones salariales.

Ciudadanos insistió mucho en que el diseño de ambas medidas evite la “cronificación de la dependencia” y el PSOE estuvo de acuerdo. Esta situación se suele producir cuando las ayudas son excesivamente generosas y están desligadas de programas de activación laboral.

7.- Racionalización del Estado

El acuerdo afronta un asunto vidrioso que sólo Ciudadanos, y antes UPyD, han planteado, pero que no cuenta con simpatías ni en el PP, ni en el PSOE ni en Podemos: la racionalización del Estado que ha pasado de tres niveles (Estado, provincias, municipio) a cinco (UE, Estado, comunidades autónomas, provincias y municipio) en los últimos 30 años. El PSOE ha asumido, no sin coste interno, la supresión de las Diputaciones, una medida que en su momento UPyD planteó que ahorraría 6.000 millones cada año. Además, los dos partidos plantean fomentar la fusión voluntaria de municipios.

8.- Simplificación de la contratación.

La reducción a tres (en realidad a dos) de las modalidades de contratación debería poner fin al problema de la dualidad del mercado laboral español. Además, del contrato de relevo y para la formación, habrá dos contratos más: el contrato indefinido y el contrato estable con indemnización creciente que al cabo de dos años se transformará en indefinido. El coste del despido no varía en relación a las cantidades fijadas en la última reforma laboral.

Dos elementos -la prevalencia del convenio sectorial sobre el de empresa en determinados casos y la ultraactividad de los convenios hasta 18 meses- introducen nuevamente más rigidez en el mercado laboral, pero no se parecen a la manera en que estaban formulados antes de la reforma laboral de Zapatero y de Rajoy. La supresión del arbitraje obligatorio de la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos en caso de “descuelgues” también supone la eliminación de una traba.

9.- Estar desempleado no será igual.

La situación de los desempleados españoles cambiará radicalmente. El Gobierno de Rajoy garantizó en términos generales las políticas pasivas (subsidios de desempleo). Redujo la cantidad a percibir a partir de los seis meses, pero mantuvo su duración (dos años como máximo), pese a que muchos técnicos recomendaban su reducción. Donde no hizo prácticamente nada fue en políticas activas de empleo. Quizás porque dichas políticas alcanzaron un elevado grado de deslegitimación debido a los casos de fraude descubiertos. La política activa favorita del Gobierno del PP fue la incentivación de la contratación por la vía de la reducción de las cotizaciones sociales, que muchos economistas consideran ineficiente y que además ha provocado parte del déficit de la Seguridad Social. Estas medidas seguirán vigentes bajo un esquema de bonus/malus para empresas que creen empleo indefinido.

El acuerdo propone que las políticas activas en vez de dirigirse a las empresas y centros de formación se conviertan en un “cheque de formación” a disposición del trabajador parado. Las partidas presupuestarias se duplicarán y los programas se centrarán en los desempleados de larga duración y los colectivos más vulnerables.   

Junto a esto se introducirá la llamada “mochila austriaca”, una modalidad de seguro de desempleo que consiste en un fondo que se hará cargo del pago de 8 días por año de antigüedad que corresponda en caso de despido. Los trabajadores que no hayan dispuesto del fondo a lo largo de su vida lo acumularán a su jubilación.

10.- Recuperar la prohibición absoluta de cambio de uso en zonas incendiadas.

PSOE y Ciudadanos abogan por zanjar la polémica sobre las condiciones en que se puede cambiar el uso de una zona afectada por un incendio forestal y prohibirlo totalmente. Dicha medida se reveló eficaz en algunas comunidades autónomas durante los últimos años gracias a la Ley 43/2003 del Gobierno de José María Aznar que impedía el cambio de uso de un terreno forestal quemado durante 30 años. Sin embargo, la nueva Ley de Montes de 2015 ha dado lugar a interpretaciones más flexibles que, según los grupos ecologistas, pueden incentivar actuaciones especulativas.