¿Es que España no ha aprendido nada de la crisis? Uno de los factores que más agravó la recesión fue el desplome de la recaudación que se produjo a partir del año 2008 y que provocó un agujero negro en las cuentas públicas que estuvo cerca de llevar al país al colapso. El estallido de la burbuja inmobiliaria se llevó por delante más del 40% de la recaudación tributaria del Estado y las comunidades autónomas, según los datos del Ministerio de Hacienda. Un desplome que puso en evidencia la necesidad de hacer una reforma tributaria en profundidad que permita a las Administraciones Públicas reducir la volatilidad de sus ingresos.

Han pasado ocho años desde la quiebra de Lehman Brother’s y España sigue sin afrontar una reforma del sistema tributario para hacer más eficiente la recaudación de impuestos. El sistema actual se caracteriza por la descentralización, con una parte de los impuestos totalmente transferidos a las administraciones autonómicas y locales (como el Impuesto de Patrimonio, Sucesiones y Donaciones o el Impuesto sobre Transacciones Patrimoniales) y otros cedidos de forma parcial (como el IRPF).

Esta fragmentación tanto a la hora de establecer los tipos impositivos, como a la hora de gestionar la recaudación, lastra la eficiencia del sistema español. Un modelo mejor es posible y, para promover el debate, Jorge Onrubia, profesor de la Universidad Complutense de Madrid ha lanzado una propuesta de financiación autonómica a través de Fedea que consiste en un modelo integrado de gestión entre el Estado y las comunidades autónomas. La propuesta busca crear un sistema que busque la coordinación entre todos los actores para lograr “una gestión eficaz y eficiente del sistema fiscal” y que también asegure niveles de cumplimiento similares en todo el territorio español”.

Para Onrubia, el mejor modelo sería el de una administración tributaria integrada, en la que tanto el Estado como las Comunidades autónomas tuviesen capacidad de decisión en la gestión del sistema tributario, que se podría realizar a través de un “comité ejecutivo” en el que estuviesen representadas las dos partes “con una división igualitaria de los votos entre ambos niveles de gobierno”.

Este comité tendría que “coordinar a nivel nacional la gestión de los impuestos de naturaleza patrimonial cedidos por el Estado”, con el objetivo de garantizar la efectividad del sistema. En otras palabras, tendría que luchar contra la “competencia fiscal” que hacen algunas regiones en algunos impuestos, como por ejemplo en el de Sucesiones y Donaciones. Algunas regiones (y la Comunidad de Madrid es el mejor ejemplo), rebajan el tipo impositivo que aplican para atraer rentas o riqueza y así elevar su recaudación gracias a las mayores bases imponibles. Para Onrubia, “es un claro ejemplo de los resultados indeseables a los que conduce el actual modelo” descentralizado.

La creación de un comité conjunto del Estado y las autonomías conseguiría implicar a las regiones en el proceso de toma de decisión de los impuestos. Pero no solo eso: los ciudadanos también exigirían responsabilidades a las comunidades por el dinero recaudado o, cuanto menos, las mismas responsabilidades que demandan actualmente al Estado. Onrubia explica que “el actual modelo conduce a una identificación casi exclusiva de los grandes impuestos (IRPF, IVA e Impuestos Especiales) con el poder tributario del Estado.

Indiferencia e incompetencia

William R. Dillinger explicaba ya en los años noventa que la elección entre una administración centralizada y una descentralizada equivale a elegir entre la indiferencia y la incompetencia. Onrubia plantea un sistema intermedio que aproveche las ventajas de cada extremo. Un modelo integrado se beneficiará de su tamaño, por ejemplo, amortizando más la inversión en tecnologías de la información (economías de escala) y también aprovechando más la especialización de los equipos (economías de gama). El tamaño sí que importa y un sistema integrado es más eficiente que 19 fragmentados.

Este sistema también permitiría aprovechar las ventajas de la coordinación entre los distintos territorios. Para las administraciones tributarias, cruzar los datos de los diferentes actores es fundamental para evitar el fraude fiscal. Un ejemplo sencillo es la utilidad de contrastar los datos del IVA declarados por las empresas y el Impuesto de Sociedades para conocer su actividad real. Para Onrubia, “la incorporación de diferentes poderes de decisión complica la comunicación informativa”.

La opacidad entre las diferentes administraciones puede derivar en una “competencia fiscal” entre ellas con “el objetivo de atraer a sus territorios mayores bases fiscales en busca de mayores ingresos”. El autor recuerda que la presión fiscal efectiva, esto es, los impuestos que realmente se pagan, dependen también de los recursos que cada administración destine a controlar la evasión.

Las comunidades tienen el incentivo perverso de reducir la persecución de los defraudadores para hacer que su región sea más atractiva para los actores económicos y así atraer rentas que eleven la recaudación. Esta competencia desleal entre comunidades genera “costes de eficiencia consecuencia de la movilidad de factores”, alerta Onrubia.

Estas ventajas señalarían que un sistema centralizado sería más eficiente y, por tanto, no sería necesario integrar a las autonomías. Sin embargo, Onrubia señala que los impuestos actualmente cedidos a las regiones, como Patrimonio o Sucesiones y Donaciones, se recaudan mejor desde las administraciones territoriales. “La naturaleza de estos tributos, muy vinculada a las valoraciones inmobiliarias, aconseja su gestión en ámbitos espaciales cercanos al lugar donde se producen los hechos imponibles”, explica el autor. En definitiva, la cesión es eficiente desde el punto de vista de la recaudación, pero es necesario asegurar la coordinación para evitar ejercicios de competencia fiscal.

En definitiva, este sistema integrado proporcionaría la eficiencia de un modelo global con las ventajas de la recaudación territorial de algunos impuestos. O eso dice la teoría. La propuesta de Fedea pretende sentar las bases de un debate sobre la reforma fiscal que necesita España.