El cambio climático y la degradación ambiental son una amenaza existencial a la que se enfrentan actualmente Europa y el mundo entero. Para lograr un medio ambiente sano y sostenible, garantizando así el bienestar de las generaciones futuras, es necesario poner en marcha medidas urgentes y la eliminación del carbón como fuente de producción eléctrica representa, sin duda, una de las más importantes.

A lo largo de los años, este tipo de generación se ha visto cada vez más cuestionada debido no solamente a la contaminación atmosférica que genera sino también a su significativa contribución al cambio climático.

A nivel de la Unión Europea (UE) las centrales térmicas de carbón suman una potencia instalada de unos 137 GW, siendo Alemania (47 GW) y Polonia (29 GW) los países con mayor capacidad.

Todas ellas están sometidas al Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE (RCDE UE) que representa una de las principales herramientas de la Unión para la lucha contra el cambio climático, ya que rige las emisiones de GEI de más de 10.500 instalaciones fijas y las de unos 500 operadores aéreos.

En 2019, las emisiones de GEI procedentes de las centrales de carbón representaron el 30% de las totales del RCDE UE, a pesar del colapso que vivió este tipo de generación, que ese año se redujo en un 24% en toda la Unión. Esto deja claro que eliminar el carbón del mix eléctrico actual es una prioridad si la UE quiere cumplir con sus objetivos climáticos.

Por ello, la mayoría de los Estados miembro (EEMM) que cuentan con centrales de carbón ya han establecido fechas jurídicamente vinculantes para poner fin a este tipo de generación. Cinco países lo harán de aquí hasta 2025: Francia (2022), Eslovaquia y Portugal (2023), Irlanda e Italia (2025).

Otros cinco como muy tarde en 2030, fecha límite para estar en línea con el objetivo del Acuerdo de París: Grecia (2028), Países Bajos y Finlandia (2029), Hungría y Dinamarca (2030).

Por otro lado, Alemania aprobó a principio de junio una ley para regular el abandono del carbón como fuente de energía hasta su desaparición en 2038, demasiado tarde para cumplir con los compromisos de París. También en la República Checa lo más probable es que esta fecha sea 2038.

En cuanto a Polonia, Rumania, Bulgaria, Croacia y Eslovenia, la elección de una fecha no está siendo aún debatida. En el caso de España no se ha fijado ninguna fecha límite, a pesar de que las previsiones incluidas en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima indican que, para 2030, el país ya no contará con centrales térmicas de carbón en su parque de generación eléctrica.

Sin embargo, teniendo en cuenta como está evolucionando el mercado, es de esperar que el país abandone la generación con este combustible fósil para 2025 como muy tarde.

Es de esperar que el país abandone la generación con este combustible fósil para 2025 como muy tarde.

Entre todas las instalaciones fijas incluidas en el ámbito de aplicación del RCDE UE, las centrales de carbón representan, con creces, las que más emisiones de CO2 generan.

Por tanto, la disminución de las emisiones originada por su cierre masivo, daría lugar a una cantidad más elevada de derechos de emisión disponibles en el mercado, causando un fuerte desiquilibrio entre oferta y demanda.

De hecho, los derechos de emisión que estas centrales habrían utilizado para cubrir sus emisiones futuras, seguirían en el mercado y estarían disponibles para que otros los utilicen. Según estimaciones de Carbon Market Watch, los planes de cierre añadirían en el mercado unos 2.220 millones de derechos de emisión en el período 2021-2030, y 3.960 millones en el período 2031-2040, para un total de 6.180 millones más de derechos disponibles para los próximos 20 años.

Así, está claro que, si no se aplican medidas para evitar o hacer frente a esta nueva sobreoferta de derechos de emisión, la eliminación del carbón llevará a una bajada de su precio, lo que haría que el resto de las centrales europeas de carbón fueran más rentables, provocando la pérdida de eficacia del RCDE UE como instrumento para impulsar el cambio hacia tecnologías bajas en carbono.

Para hacer frente a este problema, el actual marco legislativo del RCDE UE (Directiva 2003/87/CE) ofrece la posibilidad para los EEMM de cancelar derechos de emisión de sus volúmenes de subasta en el caso de que haya ceses de capacidad de generación eléctrica en su territorio como consecuencia de medidas nacionales adicionales.

Sin embargo, al no tratarse de una obligación, no existe garantía alguna de que los países opten para esta cancelación. Por tanto, sería de suma importancia conseguir que todos ellos se comprometieran a cancelar estos derechos y que lo hicieran a través de instrumentos legalmente vinculantes.

Para ello, es indispensable una modificación del marco regulatorio del RCDE UE o, en su defecto, de las legislaciones nacionales. Al respecto, es importante mencionar que en España está actualmente en tramitación parlamentaria la modificación de la Ley 1/2005 con la que se transpuso al ordenamiento jurídico español la directiva 2003/87/CE.

El objetivo es incorporar todas las novedades introducidas para la fase IV del RCDE UE, incluida la posibilidad de cancelación de los derechos. Convertir esta posibilidad en una obligación permitiría contar con un marco normativo más claro y ambicioso, que estimularía aún más las inversiones en energías libres de carbono, ayudando a España a avanzar más rápidamente en su proceso de descarbonización.

Además del proceso de cierre de las centrales de carbón, otro factor que incidirá notablemente en el funcionamiento del RCDE UE será el nuevo objetivo de reducción de las emisiones de GEI de la UE para 2030, consecuencia del Pacto Verde Europeo.

El RCDE UE está actualmente diseñado para que los sectores incluidos en el mismo reduzcan sus emisiones en un 43% con respecto a los niveles de 2005, lo que garantizaría lograr el actual objetivo de reducción de la UE para 2030 del 40% con respecto a 1990.

Sin embargo, esta reducción del 40% no estaría en línea con el objetivo de 1,5°C del Acuerdo de París, tanto es así que en septiembre la Comisión Europea propuso elevarlo hasta al menos un 55%, frente al 60% que pide el Parlamento Europeo. Estos nuevos objetivos requerirían, respectivamente, una reducción de las emisiones de las instalaciones fijas cubiertas por el RCDE UE del 61 y 65% por debajo de los niveles de 2005 para 2030 .

Independientemente de cuál será el objetivo final de reducción elegido, es necesario llevar a cabo una revisión del RCDE UE, actualmente prevista para 2021. Para garantizar que este régimen siga siendo una herramienta eficaz para lograr la neutralidad climática, se deberían llevar a cabo las siguientes actuaciones:

• Aumento del Factor de reducción lineal (FRL). El cumplimiento del objetivo de la UE de reducción de GEI del 55% requeriría un aumento del FRL del 2,2% al 4,11% a partir de 2021 o al 6,02% a partir de 2026. Por otro lado, para el objetivo de reducción del 60% se haría necesaria una trayectoria de reducción de las emisiones aún más pronunciada. En concreto se necesitaría un FRL del 4,57% a partir de 2021 o del 6,94% a partir de 2026 .

• Fortalecimiento de la Reserva de Estabilidad del Mercado (REM). En caso de que la cancelación de los derechos de emisión relacionados con el cierre de las centrales de carbón no se produzca o sólo se produzca parcialmente, para limitar la sobreoferta de derechos en el mercado, a partir de 2024 la tasa de admisión de la REM debería ser igual al 36%, frente al 12% previsto en la legislación actual . Además, para reflejar la evolución de la tendencia a la descarbonización en el sector eléctrico, los umbrales de la REM deberían actualizarse periódicamente.

• Inclusión de nuevos sectores. Se podría dar la incorporación del transporte marítimo, para el cual no hay actualmente un objetivo europeo de reducción de emisiones. Sin embargo, dentro del mismo RCDE UE, se debería estudiar la necesidad de incluir los nuevos sectores en sistemas independientes, debido a que los precios necesarios para estimular inversiones y cambios estructurales hacia tecnologías bajas en carbono pueden variar notablemente entre un sector y el otro.

• Precios mínimos de carbono nacionales. Evitar que el precio del derecho de emisión pueda disminuir por debajo de una cantidad establecida ayudaría a reducir la rentabilidad de las centrales eléctricas y hacer que los titulares de estas instalaciones decidan voluntariamente llevar a cabo el cierre.

Adicionalmente, cabe mencionar que entre las medidas contempladas en el Pacto Verde Europeo destaca la propuesta de establecer un mecanismo de ajuste sobre el carbono en frontera para sectores seleccionados, consistente en gravar las importaciones de ciertos productos en función de las emisiones de carbono generadas durante su proceso de producción en origen.

Entre las medidas del Pacto Verde Europeo destaca la propuesta de establecer un mecanismo de ajuste sobre el carbono en frontera para sectores seleccionados

La intención es atenuar el riesgo de fuga de carbono por el traslado de empresas desde la UE a terceros países o disminuir el incremento de importaciones desde países menos comprometidos con la reducción de emisiones.

Sin embargo, la aplicación de esta medida no resulta sencilla. De hecho, además de deber ser compatible con las normas de la Organización Mundial del Comercio, en particular con los principios sobre no discriminación entre productos similares, esta medida parece no resultar acorde con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, ya que gravaría los productos en función de su respectiva huella de carbono de forma estrictamente igualitaria, sin tener en cuenta el distinto grado de desarrollo de los países de origen de los productos.

El RCDE UE es un elemento clave para la transición energética en Europa, y la señal de precio del carbono que genera será de vital importancia para fomentar las inversiones en energía limpia, que ayudarán a determinar el éxito de la UE para alcanzar su objetivo de neutralidad climática para 2050.

*** Massimiliano Patierno es ingeniero ambiental del Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente (IIDMA).