El pasado 2 de noviembre se hizo público el acuerdo alcanzado entre el PSOE y Esquerra Republicana de Cataluña (ERC) para la investidura del candidato a presidente del gobierno, Pedro Sánchez. Dentro de las medidas del acuerdo se incluía una importante quita de la deuda que Cataluña tiene con el Estado: unos 15.000 millones de euros, un 20% del total.

El anuncio de este acuerdo provocó una reacción inmediata de los medios de comunicación y de algunos partidos políticos, sobre el "trato discriminatorio" que supondría este acuerdo favorable a Cataluña, algo que sería inconstitucional. También hubo comentarios sobre "quién pagaría la fiesta" y no hubo pocas voces que clamaban que se "iba a hacer un regalo a Cataluña pagado por todos los españoles". Poco después, a medida que la gente se fue leyendo el texto del acuerdo, las voces críticas políticas se fueron apagando, pues empezaba a quedar claro que el "regalo" no iba a ser sólo para Cataluña sino para el conjunto de las CC.AA. Otra vez el "café para todos".

En este artículo, más allá de las indudables implicaciones políticas que tiene este acuerdo, trataré de centrarme en su dimensión económica. Es decir, sus posibles ventajas, sus costes y sus riesgos. Empezaré por reproducir el texto del acuerdo que, aunque es suficientemente ambiguo, ya dejaba claro que no iba a suponer un trato discriminatorio para Cataluña. En el punto 3 de su Anexo 2, "Autonomía financiera y acceso a los mercados" dice textualmente:

Con el fin de sanear la situación financiera de la Generalitat y facilitar su vuelta a la financiación en los mercados de deuda, se procederá a tramitar una modificación legal de alcance general para todas las Comunidades Autónomas de régimen común que permita la asunción por parte del Estado de parte de la deuda autonómica con este, originada por el impacto negativo del ciclo económico, para lo cual se determinará qué parte del incremento de deuda obedece al impacto del ciclo, pudiendo también acudirse a transferencias para la cancelación de la deuda en el caso de endeudamiento con terceros distintos del Estado, caso de ser necesario. Lo anterior se entenderá sin perjuicio de que el FLA pueda seguir operando como sistema de último recurso en el caso de situaciones críticas de mercado. Esta operación supondrá la asunción del entorno del 20% de la deuda viva en el momento de ejecución de este acuerdo, contraída por la Generalitat de Catalunya con la Administración General del Estado en los mecanismos de liquidez estatales, y supondrá unos 15.000 millones de euros de la deuda de Cataluña, y supondrá un ahorro de en torno a 1.300 millones de euros en intereses.

Hay muchas cuestiones reseñables de ese párrafo. La primera, que habrá una modificación legal de alcance general para todas las CCAA de régimen común (es decir, sin incluir a Navarra y el País Vasco). Por tanto, no va a ser un trato discriminatorio para Cataluña. La segunda, que este trato favorable para todos no va a cubrir los déficit estructurales o discrecionales de las regiones, sino solamente los déficits "cíclicos", es decir, los causados por las graves recesiones vividas en España desde 2008 y no aquellos derivados de la voluntad de las CCAA de gastar más de forma discrecional.

La tercera, que se pretende facilitar que las CCAA vuelvan a financiarse directamente a través de los mercados financieros, acabando con la anomalía de su incapacidad de pedir prestado directamente a los mercados, sin tener que hacerlo de la mano de "papá Estado". Es decir, se busca que el rating de las CCAA mejore y/o que los mercados no penalicen las nuevas emisiones de deuda autonómica con un tipo de interés excesivo.

Un objetivo loable, pero que luego discutiremos si es realista. En el verano de 2012, el gobierno de Rajoy decidió establecer un mecanismo, llamado Fondo de Liquidez Autonómica (FLA) por el cual el Estado se endeudaba a los mercados a un tipo de interés más favorable que el que podían conseguir las CCAA por su cuenta (si es que lo podían lograr). El Estado prestaba ese dinero a las CCAA al mismo tipo (favorable) que había conseguido de los mercados. Y todos contentos. El Estado ni ganaba ni perdía. Todo lo que se endeudaba, lo prestaba a las CCAA que lo pedían, teniendo, por tanto, un mayor pasivo (deuda) acompañado de un mayor activo (préstamo a las CCAA). Y las CCAA tenían un mayor pasivo, el que buscaban, pero a un tipo de interés más favorable (el que conseguía "papá Estado"). Es importante señalar que el Estado no fue penalizado por los mercados por esta práctica, porque entendían que su posición deudora neta no cambiaba y que esa deuda sería pagada por las CCAA.

¿Cuál es la situación de la deuda autonómica de las CCAA hoy, al firmarse el mencionado acuerdo PSOE-ERC? En la Tabla 1 presento los datos más recientes del Banco de España, correspondientes a junio de este año y recogidos en el Boletín Estadístico de septiembre de 2023, publicado el pasado 6 de octubre.

Tabla 1. La deuda de las CCAA en euros (junio 2023)

Tal y como recoge la Tabla 1 en su segunda columna, la deuda viva de las CCAA en junio ascendía a 327.346 millones de euros (M€), de los cuales, la deuda con el FLA supone 191.750 M€, casi un 60% del total. Pero hay mucha heterogeneidad entre regiones. Por ejemplo, Cataluña tiene una deuda de 86.800 M€, de los cuales 73.110 M€ son con el FLA (84%). Se ha acordado que la condonación se haría sobre el 20% de esta última cifra, es decir, 14.622 M€. Pero eso equivale a un 16,8% de su deuda total. La Comunidad Valenciana tiene una deuda de 57.246 M€, de las cuales 48.344 M€ son con el FLA (también el 84%).  Por el contrario, la Comunidad de Madrid no tiene deuda con el FLA.

Si se aplicara la quita de deuda del 20% del FLA a todas las regiones, se produciría una discriminación con las que no han tenido acceso o no han utilizado este mecanismo (Madrid, Navarra y País Vasco). Pero, que no tenga deuda con el FLA no quiere decir que Madrid no esté endeudada, como algunos han dicho. Todo lo contrario, tiene una deuda con terceros abultada en términos absolutos, de 37.658 M€, prácticamente la misma que Andalucía, y ambas ocuparían el tercer lugar en el ranking absoluto, tras Cataluña y la Comunidad Valenciana. Nótese que sólo estas 4 regiones explican casi 220.00 M€, el 67% del total de deuda autonómica.

Como el tamaño, medido en PIB o en población, de las regiones es muy diverso, en la Tabla 2 presento los datos de endeudamiento no en términos absolutos (euros) sino en términos de su propio PIB.

En este caso, la autonomía más endeudada es la Comunidad Valenciana, con un 43,5% de su PIB, seguida de Cataluña, Castilla-La Mancha y Murcia, todas ellas con un 32% del PIB. Y las menos endeudadas serían País Vasco y Navarra, con un 13% y Madrid y Canarias, en torno al 14%. Aquí se plantea un problema adicional: si la quita se hace en términos del FLA, se estaría premiando a las más endeudadas y se dejaría de bonificar precisamente a las más cumplidoras. Por tanto, se tendrá que articular un mecanismo que incluya a las regiones que no acudieron al FLA. En este caso el procedimiento es algo más complejo, pues no tienen deuda con el Estado susceptible de ser cancelada, por lo que deberían recibir una transferencia del propio Estado.

Ventajas, costes y riesgos 

Las ventajas económicas del acuerdo, algunas recogidas en el propio texto, se han vendido por parte del Ministerio de Economía (es curioso que no lo haya hecho el de Hacienda, que es el que le corresponde ejecutarlo). La primera, que permite la “vuelta de las CCAA a los mercados” terminando con la anomalía de tenerlo que hacer a través del FLA. El tiempo dirá si esta ventaja se materializa en forma de rating o de tipos de interés de las nuevas emisiones de deuda de las regiones. En segundo lugar, que no hay coste (“nadie paga la fiesta”) porque el impacto de la condonación es “neutro”, en el sentido de que no aumenta la deuda de las Administraciones Públicas en su conjunto. Aumenta la deuda del Estado, pero disminuye en la misma cuantía la deuda autonómica. De hecho, ni siquiera tiene que apelar el Estado a los mercados, en el caso de la cancelación de un porcentaje de la deuda FLA. En el caso de las regiones que requieren una transferencia, aunque la “neutralidad” de la operación se mantiene para el conjunto de las AAPP (el Estado aumenta su deuda, pero se reduce la de las CCAA), sí que tiene que apelar el Estado a los mercados para llevar a cabo esa transferencia.

La tercera ventaja es que sólo se va a perdonar el componente cíclico de ese endeudamiento, y no el componente discrecional o estructural, que es el que suele afectar negativamente a la estabilidad presupuestaria.

En cuanto a los costes está la complejidad de calcular ese componente cíclico para cada región. ¿Será un 20% del FLA para todas? Ya hemos dicho que eso sería injusto, por el diferente acceso al mecanismo por parte de unas y otras. Sería premiar a unas y castigar a otras, probablemente las más cumplidoras. ¿Se condonará un 16,8% del total de la deuda para cada una ellas, que es la cantidad perdonada a Cataluña de su deuda total? Ello supondría que para algunas regiones no sólo se les condonaría todo el FLA, sino que, además, recibirían una transferencia adicional. Ese sería el caso, por ejemplo, de Castilla y León, que sólo tiene un 14,6% de su deuda con el FLA. ¿Qué dirían el resto de las CCAA, empezando por la propia Cataluña?

En cuanto a los riesgos, hay varios. Algunos ya se han considerado y otros no. El más mencionado es el llamado “riesgo moral”. Es decir, habiendo sido rescatadas por el Estado, las CCAA pueden tener incentivos a volver a endeudarse en exceso, pues saben que, tarde o temprano, volverán a ser rescatadas. Pero, además, si el mecanismo no está bien diseñado y se favorece a las menos cumplidoras, el incentivo a incumplir con la estabilidad presupuestaria está servido. No olvidemos que la propia Ley de Estabilidad Presupuestaria (artículo 8.2) afirma que:

“El Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y de los entes previstos en esta Ley vinculados o dependientes de aquellas”

Como consecuencia de todo ello, está el riesgo de los mercados y de las agencias de rating. Al fin y al cabo, permitieron que el Estado se endeudara a un tipo favorable (en el FLA) bajo la promesa de que esa deuda regional se honraría y no habría “bail out”, parcial o total. Algo que no se ha cumplido. Y ello podría tener consecuencias en el futuro.

Finalmente está el riesgo de conflicto territorial. Para evitarlo tendrá que haber un nuevo pacto de financiación autonómica, algo que está pendiente desde 2014. Y el punto de partida de la discusión tiene que ser que el FLA ya supuso una transferencia del Estado (y, por tanto, de todos los españoles) a las CCAA que se acogieron a este mecanismo, disfrutando de una carga de intereses muy inferior a la que habrían conseguido por su cuenta. Pero nadie ha reconocido nunca este “regalo” histórico, fácilmente cuantificable. Es el momento de hacerlo.