El pasado jueves, 10/10, el gobierno francés presentó un proyecto de presupuestos con un plan de ahorro fiscal de 60.000 millones de euros para 2025. De ellos, 40.000 serían un recorte de gasto y los restantes 20.000, una subida de impuestos. Se ha vendido el plan como “muy ambicioso” y que, dada su debilidad parlamentaria, tendrá dificultades durante su tramitación y acabará aprobándose por decreto presidencial (un mecanismo previsto en la Constitución gala que, en España, sería imposible).

El objetivo “ambicioso” es alcanzar en 2025, un déficit público de nada menos que un 5% del PIB, muy lejos del límite del 3% que imponen las reglas fiscales de la zona euro. Pero es que la situación fiscal de Francia es dramática: con un déficit ya cerrado del 5,5% del PIB en 2023 (un punto por encima de lo esperado) y unas previsiones de al menos 5,3% para este año, este nuevo presupuesto apenas lograría reducir en 3 décimas el déficit de 2025, aunque se dice que evitaría llegar al 6,5% si no se actúa de forma urgente. El ajuste, pese a parecer duro, no permitirá reducir la deuda pública, que subirá hasta el 115% del PIB desde el 113% de este año. Sólo evitará que se dispare aún más. La decisión del nuevo primer ministro francés Barnier, excomisario europeo, no sólo se debe a que Francia haya sido incluida en el Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE) por parte de la Comisión Europea.

También ha influido que los mercados han mandado señales de que se “ha terminado la fiesta” fiscal iniciada en la pandemia, y han castigado a los bonos franceses con una prima de riesgo de 78pb, no vista desde la crisis de 2012, y por encima de la de los bonos españoles y portugueses, algo que resulta humillante en el país vecino. ¿Es esta situación fiscal francesa única en la UE? En la Tabla1 presento los datos y previsiones de déficit sobre PIB de los 27.

Tabla 1. Déficit público de los países de la UE (2024 y 2025, previsiones de la CE)

Aunque, curiosamente, el déficit promedio tanto para la UE como para la zona euro se sitúa este año en el 3%, el límite del criterio de Maastricht, hay una enorme disparidad entre los estados miembros. En rojo señalo a los países que acompañan a Francia en una situación fiscal muy complicada. Nada menos que 7 (8 con Francia): Bélgica, Eslovaquia, Hungría, Italia, Malta, Polonia y Rumania. En el otro extremo, los 4 países con superávit fiscal: Chipre, Dinamarca, Irlanda y Portugal, este último, un caso especialmente llamativo y al que me voy a referir varias veces en este artículo. Entre ambos extremos se sitúan los 15 países con un déficit próximo a la media o por debajo. España se sitúa exactamente en la media, por lo que, por esta vez, no ha sido incluida en el PDE.

Este ranking de los déficits públicos quedaría incompleto si no lo acompañamos de los datos de Deuda Pública, algo que se presenta en la Tabla 2. La deuda es un stock y recoge la acumulación de todos los déficits pasados. El déficit es un flujo y sólo refleja el desfase presupuestario de ese año. Pero la sostenibilidad fiscal depende de la interacción entre ambos.

Tabla 2. Deuda Pública de los países de la UE (hasta 2023)

Al contrario de lo que ocurría con el déficit público, el promedio de endeudamiento del total de la Unión Europea o de la eurozona, 81,7% y 88,6%, respectivamente, está muy encima del criterio de Maastricht (un 60% del PIB). Hubo un fuerte aumento de la ratio de deuda como consecuencia del Covid19 (+12 y +13 puntos del PIB, respectivamente). Pero, con la recuperación económica tras la pandemia, no se ha vuelto a los niveles previos, probablemente por la crisis de Ucrania y las necesidades de gasto o de recortes de impuestos asociadas a la misma.

Además de esta deuda media tan elevada, hay también hay una gran disparidad entre los estados miembros. Siguiendo con el mismo criterio de colores que antes, señalo en verde a los 14 países con una ratio de deuda en 2023 por debajo del 60%: buena parte son naciones del Este de Europa que se unieron a las instituciones comunitarias con un escaso nivel de endeudamiento: los 3 países Bálticos, Bulgaria, Chequia, Eslovaquia, Polonia y Rumania. A ellos hay que unir a los “virtuosos” habituales: Dinamarca, Suecia, Países Bajos e Irlanda, además de Luxemburgo y Malta. Alemania y Croacia se quedan a las puertas, con un 63-64% cada una.

En el otro extremo, señalados en rojo, los 5 países con una ratio de endeudamiento por encima del 100%: prácticamente todos los P.I.G.S. (Italia, Grecia y España), acompañados de Bélgica y de Francia. Portugal (99%) se sale por los pelos de este grupo, al haber reducido la deuda muy por debajo de los valores pre pandemia, gracias a su admirable esfuerzo en el saldo presupuestario, con un déficit cero en 2022 y superávit desde entonces.

Uno de los riesgos para la sostenibilidad de la deuda es que la carga de intereses se vaya convirtiendo en una “bola” de difícil digestión. Es verdad que esa carga no depende sustancialmente de los gobernantes actuales: la ratio de deuda la han heredado del pasado y los tipos de interés de la deuda le vienen dados por los mercados financieros o por la actuación del BCE. Por eso, para ver cómo está actuando cada gobierno, se suele mirar al “saldo primario”, es decir, el saldo presupuestario descontando la carga de intereses. Ello se presenta en la Tabla 3.

Tabla 3. Saldo primario de los países de la UE (2021-23)

De nuevo, identificamos con el color rojo a los 10 países que más gastan por encima de sus ingresos, una vez han hecho frente al pago de sus intereses: algunos del Este, como Chequia, Letonia, Hungría, Malta, Rumania y Eslovaquia, y el resto, una serie de países de Europa Occidental: como España, Francia, Italia, “sospechosos habituales”, a los que se une Austria, que solía pertenecer al club de los virtuosos.

Y en la lista de los “verdes”, es decir, de los 6 estados que están haciendo un mayor esfuerzo fiscal independientemente de su carga de intereses, sólo están los “virtuosos” habituales, como Dinamarca, Irlanda o Suecia, a los que se añaden Croacia, Chipre y Portugal, este último, parte del club de “los PIGS” en el pasado y ahora uno de los paladines de la ortodoxia fiscal, y eso que ha sido gobernado por los socialistas durante bastantes años. Ello le ha permitido a Portugal reducir su ratio de deuda por debajo del 100% en 2023, aunque llegó a alcanzar en 2020 un 135%, por encima de España, Francia o Bélgica.

El ranking de saldo primario, aunque indicativo de la disciplina fiscal de cada país en un momento dado, no sería muy justo si no se acompañara de una medida de la marcha de la economía: cuando el PIB aumenta, se elevan los ingresos tributarios, se recauda más porque hay más intercambios comerciales, más masa salarial y más beneficios. Además, se reducen algunos gastos, como el subsidio de paro o las ayudas a las empresas o familias en dificultades.

Por tanto, el saldo primario mejora, aunque los gobiernos no hagan gran cosa al respecto. Y lo contrario ocurre en las recesiones. Esto es lo que se conoce como el “ajuste cíclico del saldo presupuestario” o, si se prefiere, como el “déficit estructural”. Sin ánimo de ser exhaustivo, en el Gráfico 1 presento el crecimiento medio del PIB real, en el eje horizontal, cruzado con el saldo primario, en el eje vertical, de los 27 países de la UE, tomando el promedio de ambas variables para el periodo posterior a la pandemia (2021-2023).

Gráfico 1. Saldo primario y crecimiento del PIB de los países de la UE (2021-23)

Tal y como esperábamos, hay una correlación positiva entre ambos, dado por esa recta creciente de regresión. Estar en esa recta significa que, dado un crecimiento del PIB, el país en cuestión está teniendo un saldo primario “normal”: bajo, o incluso déficit, si la economía crece poco o no crece, y un superávit primario si la economía muestra un crecimiento robusto. Si está por debajo de la recta el país tiene un mal comportamiento fiscal y viceversa si se sitúa por encima. En el Gráfico 1 se señalan en rojo los 4 peores países, los más alejados por debajo de esa recta que indica “la norma”: se trata de España, Francia e Italia, además de Letonia.

En el otro lado se recogen los 5 países más “virtuosos”, fiscalmente hablando. Se trata de Dinamarca, Suecia y Finlandia. Y de dos acompañantes sorprendentes, que solían incluirse en el club de los incumplidores fiscales (por ejemplo, los PIGS) y que fueron rescatados en la crisis financiera de 2008-2013: Portugal y Chipre. Dado su crecimiento económico ambos países han tenido un superávit primario dos puntos por encima de lo que le correspondería en la “norma” europea. Un ejemplo, sin duda, para los países incumplidores.

El caso de España

Con las previsiones de déficit de la Comisión Europea para 2024 y 2025, recogidas en la Tabla 1, España alcanzaría un déficit del 3% este año y 2,8% el que viene. En la actualización del Programa de Estabilidad remitido a Bruselas la pasada primavera, aspiraba a reducir el déficit en 2025 hasta el 2,5%. El próximo día 15, España volverá a remitir una nueva actualización y probablemente se mantenga en ambas cifras (véase Gráfico 2).

Gráfico 2. Plan de reducción del Déficit de las AA.PP. hasta 2027

Situarse en el promedio de déficit público dentro de la UE, tal y como señala la Tabla 1, y haber evitado el PDE (procedimiento de déficit excesivo) ha llenado de una cierta complacencia a todas las AA.PP., de todos los colores políticos, convencidas de que alcanzar estos objetivos para 2024 y 2025 son muy factibles, por la evolución económica y por la revisión del PIB nominal por parte del INE que recientemente lo ha elevado en 2,5% con respecto al valor anterior para todos los años. Como el PIB nominal es el denominador de las ratios de déficit público, déficit primario y deuda bruta, este salto del denominador automáticamente supone una caída de dichas ratios.

Sin embargo, por todo lo dicho hasta ahora al analizar la comparativa con la UE y por algunas razones más, que luego trataré, no hay motivo para la autocomplacencia. Más bien lo hay para la preocupación, aunque nuestra situación no sea tan dramática como la de Francia, Italia u otros países. Entre estos motivos para la preocupación destaco, de forma esquemática: 

1. Aunque nuestro déficit total está en el promedio de la UE y tenemos a muchos países peor que nosotros, nuestro déficit primario es de los peores de la UE. Además, si consideramos nuestro crecimiento del PIB real, uno de los más altos de la zona euro, nuestro saldo primario debería ser un superávit, tal y como reflejaba el Gráfico 1. Es decir, tenemos un déficit “estructural” de los más elevados de la UE.

2. Nuestro nivel de deuda pública es muy elevado, el cuarto peor de entre los 27 países de la UE, sólo por detrás de Grecia, Francia e Italia (véase la Tabla 2). Nos han adelantado Bélgica y Portugal, que tienen unas ratios inferiores al nuestro. Nuestra reducción de la ratio de deuda desde el pico de la pandemia (-12,6 puntos del PIB en 4 años) ha sido muy inferior al de Grecia (-45), Chipre (-38), Portugal (-36), Croacia (-23), Italia (-18), Irlanda (-14) o incluso Dinamarca (-13), que apenas tiene una ratio de deuda del 29% del PIB.

3. La revisión al alza del PIB nominal por el INE (+2,5% de golpe) apenas ha hecho descender en 6 centésimas (menos de una décima) la ratio de déficit público.

4. La prórroga presupuestaria no ayuda a la reducción del déficit, pese al buen comportamiento del PIB nominal. La prórroga afecta exclusivamente a los Presupuestos Generales del Estado pero no a otras AA.PP. Las CCAA aprueban sus propios presupuestos y la Seguridad Social, aunque se prorroguen sus presupuestos, ha subido las pensiones un 3,8%. El gasto del Estado sin contar las transferencias a otras AAPP (que no es gasto público consolidado) solo representa un 20% del gasto del conjunto de las AAPP. Por eso sube el gasto del conjunto de las AA.PP. aunque se prorroguen los presupuestos del Estado.

5. Es prácticamente imposible cumplir con el objetivo del 3% de déficit para este año 2024. Ello podría poner en peligro la entrega del quinto tramo de los Fondos NG.

6. Un incumplimiento del déficit en 2024 hará muy difícil conseguir el déficit de 2025.

A continuación, expondré brevemente las razones detrás de los puntos 5 y 6.

En lo que se refiere al cumplimiento del objetivo del 3% de déficit para este año 2024, objetivo que comparten el Gobierno, la Comisión Europea y la AIREF (hasta el momento), muchas instituciones públicas y privadas han revisado al alza su previsión de déficit para este año. Por ejemplo, el Banco de España la tiene en el 3,3% y el consenso de FUNCAS en la misma cifra. El ICAE apuesta por un 3,4%. El principal motivo es la evolución de los datos oficiales hasta el mes de julio, que se recoge en el Gráfico 3.

Gráfico 3. Comparativa en la evolución del déficit público hasta el mes de julio.

En 2023 el déficit cerró en un 3,6% del PIB y, lejos de mejorar, hasta el mes de julio de este año está empeorando, tanto en términos absolutos (un 8,9% más) como en términos de PIB (7 centésimas más, desde 2,27% a 2,34%). Es verdad que se trata de una información parcial (sólo 7 meses de los 12 del año), pero será muy difícil que haya un giro que permita alcanzar el objetivo. La no deflactación de la tarifa del IRPF ayudaría algo, pero contendría el déficit en una cuantía muy pequeña.

En lo que se refiere a la dificultad para incumplir el objetivo de 2025, en el Gráfico 4 recoge la senda prevista para las distintas administraciones, pendiente de aprobación.

La totalidad del ajuste desde el 3,0% hasta el 2,5% recae en la Administración Central. De hecho, a las Comunidades Autónomas y a los Ayuntamientos se les permite en 2025 un mayor déficit en el primer caso y que no tengan superávit en el segundo. Si el déficit de 2024 termina en el 3,5% (algo que no es descartable) el ajuste que tendría que recaer en el Estado (Administración Central) sería de 1,3 puntos del PIB, algo difícilmente alcanzable sin un plan de choque.

Para concluir, aunque el déficit público español no es tan dramático como el francés o el italiano, no hay motivo para la autocomplacencia. La senda de reducción del déficit prevista para 2025 no es particularmente ambiciosa en comparación a lo que han logrado países cercanos como Portugal o Chipre, por no hablar de los países escandinavos. Y, pese a ello, la probabilidad de que se cumpla esa senda es cada vez más baja, pese a la buena marcha de la economía, lo que puede provocar reacciones de la Comisión Europea. Estaremos atentos.

Gráfico 4. Senda prevista de reducción del déficit por administraciones.