Poco a poco, de forma poco transparente e inconexa, vamos conociendo algunos mimbres sobre los que se deben armar las cuentas de los Presupuestos Generales del Estado para 2021. La primera impresión que se traduce es que van a ser unas cuentas de dificil consenso y con desviaciones, una vez aprobados y en su ejecución, brutales, porque van a estar construidos sobre unas necesidades de gasto astronómicas, unas presunciones de ingresos muy volátiles, a partir de unas previsiones recaudatorias irreales, y de un comportamiento macroecónomico imprevisible. Dicho esto, es necesario, cuando menos, un punto de partida en la planificación económica a medio plazo para la salida de una situación excepcional, sobrevenida y que nos sitúa en escenarios económicos y sociales, sin antecedentes próximos, en los que apoyar la experiencia presupuestaria. No podemos permitirnos seguir adelante con unos prespuestos prorrogados y pensados para una situación económica totalmente diferente.
De entrada el escenario macroeconómico remitido a Bruselas el 15 de octubre presenta ya algunas cifras desfasadas por la tozudez de los hechos. Un crecimiento de la economía española del 7,2%, en términos reales para el año 2021, se antoja, después del recrudecimiento de la pandemia en todo los paises de nuestro entorno, altamente voluntarista, considerando que se apoya en un crecimiento del consumo privado en un 8,3%, de la inversión en un 7,2% y de las exportaciones en 11,7%, cifras un tanto irreales dado el devenir de la coyuntura internacional.
A nivel presupuestario va seguir siendo necesario aplicar una política presupuestaria fuertemente expansiva, para hacer frente a los estragos que la pandemia está provocando a nivel social y empresarial. El techo de gasto presupuestario se va a disparar hasta los 196.091 m€, con un incremento del 53%, desde los 127.609m€ de 2020. En la práctica, el incremento prespuestario sería del 7,2% hasta los 136.779 m€, pero a esta cifra se añaden las transferencias extraordinarias a la Seguridad Social de 18.396 m€, y a las Comunidades Autónomas, de 13.436m€, y se asumen como recursos financieros 27.436 m€ procedentes del mecanismo de recuperación y reactivación de la Unión Europea. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que España presentará a las instituciones europeas recoge 25.000 millones de transferencias del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia en 2021, que se incorporan al techo de gasto. Además, hay que sumar 2.436 millones del programa REACT-EU que se destinan al Ministerio de Sanidad para repartirlo, posteriormente, entre los territorios para la adquisición de vacunas, reforzar la atención primaria o renovar el material y equipamiento sanitario. Aquí la duda se plantea sobre en que momento del 2021 estarán disponibles los fondos procedentes de estos mecanismos ya que el procedimiento comunitario es largo y proceloso y puede caerse en cualquier momento por decisión de alguno de los Estados miembros. Conviene recordar también que el gobierno ha tenido las manos libres en la fijación del techo, ya que al suspenderse la aplicación de las reglas fiscales a nivel comunitario, y aplazarse la senda fiscal de ajuste presupuestario, solo tiene que informar al Congreso de los Diputados sobre el nuevo techo de gasto, pero este no tiene que pronunciarse sobre el mismo. Ello se debe a la aplicación de la cláusula general de salvaguarda del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para 2020, que también se prorrogará en 2021. Esta medida permite a los Estados miembros dejar en suspenso la senda de consolidación fiscal aprobada antes de la crisis.
El Plan Presupuestario 2021 contempla que la ratio de gasto sobre PIB pase del 53% en 2020 al 48% en 2021, aunque en términos absolutos supone 2.419 millones más.
A partir de esos datos macroeconómicos y de techo de gasto presupuestario, el déficit previsto para 2021 sería del 7,7%, mientras que el esperado para el cierre del 2020 es del 11,3%. La distribución del deficit sería: 5,2% para la Administración Central, 1,1% para las Autonómicas, 0,1% para las Locales y 1,3% para la Seguridad Social, una vez imputadas las transferencias del Estado al resto de las AA.PP. En este punto, resulta relevante señalar que los Ayuntamientos van a poder hacer uso de 15.000m€ de los remanentes de tesorería acumulados, ya que la regla de gasto se suspende para el año 2021; de ello, 638 corresponden a municipios de Castilla-La Mancha. Recordemos que la regla de gasto impide a los ayuntamientos y diputacion incrementar el gasto corriente y la inversión a pesar de que cierren sus cuentas con superavit. Hasta ahora, los remanentes de tesorería deberían emplearse en amortizar deuda y/o financiar inversiones sostenibles, e impedía a los gobiernos locales adoptar presupuestos expansivos. Por lo que respecta a los recursos del sistema de financiación autonómica, se elevarán de forma artificial hasta los 140.400m€, de los cuales 113.729 serían financiación normalizada por aplicación del sistema vigente, 13.496 m€, antes citados, y procedentes de la transferencia del Estado y 13.271 m€ procedentes del margen de déficit del 1,1% que van a disponer las CC.AA.
Desde la perspectiva de los ingresos públicos, lo que a día de hoy se conoce, a partir del Plan presupuestario 2021 remitido por el gobierno a Bruselas el pasado 15 de octubre, es una subida de impuestos por valor de 6.547 m€ en 2021 y de 2.323 m€ en 2022,. Entre las medidas fiscales, parcialmente desarrolladas, recogidas en el Plan, cabe destacar:
- Un aumento del IVA a las bebidas azucaradas y edulcoradas del 10 al 21%
- Un impuesto sobre envases de plástico de un sólo uso, más algún otro tributo mediambiental.
- La entrada en vigor de los impuestos sobre determinados servicios digitales y operaciones financieras (Tasa Google y Tobín). En el primer caso, se trata de un impuesto que grava las operaciones realizadas en España por empresas tecnológicas, con ingresos anuales mundiales que superen los 750m€, y cuyos ingresos sean superiores a 3 m€ en España, con un tipo del 3% sobre los ingresos locales de estas empresas. En el segundo, se trata de un impuesto que grava la compra de acciones de empresas españolas con más de 1000m€ de capitalización, cotizadas en Bolsa, realizadas por operadores del sector financiero, y con un tipo del 0,2%. Entre ambos impuestos se espera recaudar unos 1.800 m€.
- Una revisión a la baja de reducciones por aportaciones a planes de pensiones privados de carácter individual.
- Una revisión de las exenciones limitadas en el IVA que pueden afectar a la prestación de servicios educativos por entidades privadas.
En todo caso, se preve un aumento de 33.437m€ en términos absolutos, como consecuencia de tres acciones:
· Las subidas de impuestos comentadas y algúna otra en cartera, que afectaría a los impuestos personales sobre la renta y sociedades.
· La mejora de la actividad en 2021, lo que permitiría incrementar las bases imponibles de los impuestos sobre renta, beneficios y consumo.
· Medidas de lucha contra el fraude, con un seguimiento especial de prácticas fraudulentas vinculadas a las nuevas tecnologías (p.e., control de operaciones en criptomonedas), una limitacion de los pagos en efectivo en el ámbito profesional a 1.000€, y un control especial de la operativa de las multinacionales. La estimación de recaudación por estas medidas sería de 828m€
Con todo ello se estima que la presión fiscal en 2021 se situaría en el 40.3% y el 41,7% en 2022.
En cualquier caso, las desviaciones sobre este escenario presupuestario incierto y cambiante, nos va a conducir a unos niveles de endeudamiento públicos históricos, cercanos al 120% del PIB, y alejados del 117,4% previstos en el Plan Presupuestario remitido a la Comisión, por lo que la digestión de este impacto no podrá ni deberá hacerse en un período corto de tiempo, con una subida de impuestos general y abrupta, sino que exigiría una senda paulatina y sosegada de reducción a largo plazo de déficit y deuda pública, ya que vamos a convivir en un período de 15 a 20 años con niveles de deuda superiores al 100% del PIB. Para ello conviene, desde ya, preparar un programa fiscal a medio y largo plazo en el que se combinen revisiones, en profundidad, sobre la eficacia e idoneidad de los diferentes programas de gasto público, con una reforma fiscal que garantice una suficiencia impositiva multinivel, sin penalizar gravemente la actividad económica, y que permita mantener unos paramétros de justicia fiscal razonables.
Juan José Rubio Guerrero. Catedrático de Hacienda Pública. Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Universidad de Castilla-La Mancha