Sentencias del TC rechazan el trámite elegido por el Gobierno para modificar el funcionamiento del CGPJ

El Gobierno, a través del Grupo Socialista del Congreso, ha utilizado un procedimiento parlamentario para obligar al Consejo General del Poder Judicial a nombrar a dos magistrados del Tribunal Constitucional que ha sido expresamente rechazado por este tribunal en reiteradas sentencias.

La fórmula utilizada consiste en recurrir a un proyecto de ley o una proposición de ley en trámite en el Congreso o el Senado para "colgar" enmiendas que no tienen relación con el asunto referido en la norma.

En este caso, el Gobierno ha utilizado la reforma del Código Penal sobre la sedición y otros delitos, para presentar enmiendas que modifican la Ley Orgánica del Poder Judicial y la del Tribunal Constitucional para hacer frente al bloqueo en la renovación de las instituciones.

No parece que la sedición y el bloqueo institucional tengan aparentemente relación directa. Además, se trata de dos leyes orgánicas, básicas en democracia porque afectan a las relaciones entre diferentes poderes del Estado.

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Esta jurisprudencia puede ser utilizada en los recursos de inconstitucionalidad que se han anunciado, por ejemplo, por parte del PP.

Este procedimiento legislativo permite eludir trámites como las peticiones de informes preceptivos y no vinculantes a los organismos del Estado y, sobre todo, agilizar sobremanera la aprobación de las reformas.

Por ejemplo, el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero reformó 2009 la Justicia universal a través de una enmienda incorporada a última hora a una ley sobre la Oficina Judicial en el Senado. Esa reforma dio lugar al archivo de causas en la Audiencia Nacional, especialmente, por vulneración de derechos humanos en China.

El Tribunal Constitucional ha rechazado reiteradamente en sus sentencias esta forma de legislar que, según ha explicado, afecta a la seguridad jurídica. Curiosamente, algunas de esas sentencias han sido dictadas como consecuencia de recursos presentados por el PSOE, que rechazaba esa manera de modificar leyes.

Por ejemplo, la sentencia 234/2012, de 13 de diciembre de 2012 del pleno del Tribunal Constitucional que responde a un recurso del PSOE contra una norma aprobada en la Asamblea Regional de Murcia.

Esa sentencia, a su vez, se remite a “la doctrina de este Tribunal sobre la regularidad constitucional del ejercicio del derecho de enmienda se recoge en las SSTC 119/2011, de 5 de julio y 136/2011, de 13 de septiembre”.

"Que versen sobre la materia"

Según explica, esa doctrina asegura que “no existe ni en la Constitución ni en los Reglamentos de ambas Cámaras norma alguna que establezca una delimitación material entre enmienda y proposición de ley” y que “no limitan el alcance de las enmiendas senatoriales que modifiquen el texto del proyecto enviado por el Congreso de los Diputados”, pero concluye que “uno de los requisitos de los que debe revestirse el ejercicio de la facultad de enmendar es el de que “versen sobre la materia a que se refiere el proyecto de ley que tratan de modificar”, de modo tal que haya una “correlación entre proyecto y enmienda”.

Añade que no basta “para cumplir con este requisito “una genérica correlación material entre la enmienda y el texto enmendado”, al ser necesario no sólo “que se inscriban en el mismo sector material”, sino también “que verse sobre el mismo objeto que el del texto enmendado” o, lo que es lo mismo, que haya “una relación de homogeneidad” entre las enmiendas y el texto enmendado y que aquéllas sean “congruentes” con éste”.

El TC reitera que “con carácter general”, cabe extraer una “exigencia de conexión u homogeneidad entre las enmiendas y los textos a enmendar” que derivaría “del carácter subsidiario que, por su propia naturaleza, toda enmienda tiene respecto al texto enmendado”, habida cuenta que “la enmienda, conceptual y lingüísticamente, implica la modificación de algo preexistente, cuyo objeto y naturaleza ha sido determinado con anterioridad”, razón por la cual, “la enmienda no puede servir de mecanismo para dar vida a una realidad nueva, que debe nacer de una, también, nueva iniciativa”.

Concluye que “en consecuencia, no caben enmiendas al articulado ajenas a la materia de la iniciativa, esto es, que no guarden una conexión de homogeneidad mínima con la misma”.

Esta “anomalía” en la forma de legislar fue analizada en 2013 por la letrada de las Cortes y catedrática de derecho Constitucional Piedad García Escudero en un trabajo en el que analizaba estas sentencias y llegaba a la conclusión de que sería necesario incluir en los Reglamentos de las Cámaras instrumentos para evitar esta práctica. Por ejemplo, facultando a las mesas del Congreso, el Senado y las asambleas autonómicas a rechazar enmiendas que no cumplan los requisitos de conexión con el texto al que se pretenden incorporar.

"Creemos que en ambos casos —enmiendas y leyes de contenido heterogéneo— debe tomarse este principio constitucional como punto de partida, reclamando en primer lugar las modificaciones reglamentarias precisas para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal Constitucional 119/2011, que establezcan un control material de las enmiendas, y en segundo lugar —además de instando a que los Reglamentos parlamentarios introduzcan también la exigencia de homogeneidad de las iniciativas legislativas— animando al Tribunal Constitucional a que persevere, aun manteniendo la coherencia con su doctrina actual, en la exigencia de congruencia en el seno de las leyes, poniendo coto a los preceptos intrusos incluso en las leyes transversales o multisectoriales”.

Ese trabajo, de 2013, hablaba de otra práctica que también ha utilizado reiteradamente este Gobierno: la aprobación de normas que incluyen asuntos ajenos entre sí. Lo he hecho especialmente con los decretos, por ejemplo, el que recogía el pasado mes de julio el ahorro de energía.