Los expertos desmienten a Aragonès: el artículo 92 de la Constitución no ampara su idea de referéndum

No es la primera vez que el secesionismo echa mano de este precepto constitucional con el mismo propósito. Por ejemplo, hace apenas tres meses, también lo hizo Carles Puigdemont para plantear un referendo de "autodeterminación". Ambos dirigentes lo consideran factible.

Pero, ¿qué recoge el artículo 92 de la Constitución? Regula los llamados referéndums consultivos, que el presidente del Gobierno —y sólo él— puede solicitar para recabar la opinión de la ciudadanía sobre asuntos de "especial trascendencia".

Reza, literalmente, así: "1. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos. 2. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados. 3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución".

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En un informe fechado este martes, el Instituto de Estudios del Autogobierno (IEA), dependiente del departamento de Presidencia de la Generalitat catalana, recalcaba la "viabilidad de esta opción" —la de esgrimir el artículo 92 de la Constitución para apoyar la consulta— y subrayaba que "no plantea objeciones serias de inconstitucionalidad" para que sólo se produzca en Cataluña.

Sin embargo, los expertos juristas discrepan sobre este último aspecto. Además, en opinión de Agustín Ruiz Robledo, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Granada, la formulación de una pregunta inconstitucional —como es, a su juicio, la pregunta que propone Aragonés— haría inviable su encaje legal.

Otras reputadas voces rechazan que una pregunta como la pretendida —al considerarla una reforma encubierta de la Constitución— tenga cabida en el artículo 92, ya que existen unos concretos cauces legales, muy tasados, destinados a retocar el texto constitucional. Y, como se ha mencionado, el artículo 92 hace referencia a "todos los ciudadanos", no sólo a una parte de ellos, como pretende Aragonès.

En declaraciones a EL ESPAÑOL, la catedrática Yolanda Gómez, exdirectora del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y consejera nata del Consejo de Estado entre 2018 y 2023, también descarta que el artículo 92 pudiese amparar el plan de Pere Aragonès. Señala, precisamente, que el "principal escollo" es que la Constitución contempla que voten todos los españoles.

"Se trata de un tipo de consulta que no puede ser realizada sólo en una parte del territorio", incide. "Es muy relevante también el asunto de la competencia", alerta. ¿A qué se refiere? A que quien tiene capacidad para proponer estas consultas es el presidente del Gobierno y no uno autonómico. Luego, es el Rey quien debe convocarlas formalmente. "Yo creo que no es posible que se pueda hacer [lo que pretende Aragonès]", resume la experta.

"Hipótesis de laboratorio"

Ahora bien, la jurista sí ve viable, como "hipótesis de laboratorio", plantear una pregunta que contemple el seguir los cauces legales para reformar la Constitución. "Si la pregunta se hiciera con las formalidades debidas, las que recoge el artículo 92 CE, el escollo sería ahora el hecho de que la Constitución consagra la indisoluble unidad de España", advierte Gómez.

Es decir, la catedrática sí considera posible, "sobre el plano teórico, consultar a todo el pueblo español sobre si habría que hacer una reforma constitucional" que alterase ese pilar fundamental que la Carta Magna recoge en su artículo 2. Pero ello "rompería la visión sobre la unidad territorial que ahora tiene la Constitución Española". "Sobre el plano teórico se podría hacer, siempre que se cumplan todas las formalidades", insiste.

"¿Se puede preguntar al pueblo español sobre si quiere que se restablezca la pena de muerte? Por poder, se puede preguntar, pero se vulnerarían multitud de convenios internacionales", compara la jurista.

"No obstante, que quede muy claro que mi posición es que ni una cosa ni la otra [ni implantar la pena de muerte en España ni llevar a cabo la consulta pretendida por Aragonès] se podrían llevar a la práctica, porque ambas no supondrían únicamente reformar sin más la Constitución, sino que implican acabar con lo que dispone la [Carta Magna] actual e implantar algo nuevo", hipotetiza Gómez.

"Una reforma de esa naturaleza [la pretendida por la Generalitat] daría al traste con la Constitución tal y como la entendemos hoy, que consagra la indisoluble unidad de la Nación española en su artículo 2", añade. "No veo ninguna posibilidad, ni siquiera haciendo un esfuerzo", concluye. La jurista, además, advierte de que, de tener éxito el plan de Aragonès, otros territorios podrían adherirse a él y acabar celebrándose consultas similares en, por ejemplo, el País Vasco.

El Constitucional

Existen, a su vez, varios relevantes precedentes jurisprudenciales para este asunto. En 2008, una célebre sentencia del Tribunal Constitucional (la STC 103/2008) vetó una ley autonómica, del País Vasco, que autorizaba al lehendakari a consultar, de forma no vinculante, a sus ciudadanos sobre una futura vía para garantizar el "derecho a decidir del pueblo vasco".

El Constitucional tomó esta decisión, además, por unanimidad de sus 11 miembros. Y concluyó que "la circunstancia de que [la consulta] no sea jurídicamente vinculante resulta de todo punto irrelevante" y que el llamado "derecho a decidir" no cabe en nuestro ordenamiento jurídico.

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Por otro lado, una resolución más reciente (STC 114/2017), la que anuló la ley catalana para un referéndum de independencia, consideró "evidente" que esta norma no tenía "soporte competencial alguno" y era, "por ello, inconstitucional en su conjunto, pues toda ella se ordena a la regulación y convocatoria de un referéndum singular que resulta ajeno a las competencias estatutarias de la comunidad autónoma".

"Se ha convocado, pues, un referéndum sin recabar la preceptiva autorización del Estado. Además, este concreto tipo de consulta no aparece previsto ni en la Constitución ni en la ley orgánica a la que remite el artículo 92.3 CE", concluyó el Tribunal Constitucional en 2017.

Fachada del Tribunal Constitucional. Eduardo Parra Europa Press

"A ello ha de añadirse, con trascendencia muy superior, que la consulta sobre la 'autodeterminación' de Cataluña habría de afectar de lleno a la identidad y unidad del sujeto titular de la soberanía [el conjunto del pueblo español] y que, por tanto, conforme a nuestra jurisprudencia, no podría ser objeto de otro tipo de referéndum que el previsto, con participación de todo el cuerpo electoral español, en el artículo 168.3 CE", estableció el tribunal de garantías hace siete años.

Conviene recordar que la composición de aquel Tribunal Constitucional no es la misma que la actual y ahora el Pleno cuenta con una mayoría progresista. De hecho, el informe del IAE contempla un posible viraje en la doctrina del TC, si, en una futura ocasión, lo que debiese analizar fuese una consulta "pactada entre los actores territoriales" de Cataluña y el Estado español, "un escenario acordado entre las instituciones" catalanas y centrales.

Reformar la Constitución

El artículo 168 de la Constitución que mencionaba aquella sentencia del Constitucional de 2017 hace referencia a la reforma de la Carta Magna. Y establece que, "cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial", que afecte a las partes más importantes, entre las que se incluye la configuración territorial, se necesita una mayoría de dos tercios tanto en el Congreso como en el Senado.

Posteriormente, las Cortes deben disolverse inmediatamente y las nuevas, que surjan tras unas elecciones, "deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras". "Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación", finaliza el art. 168 CE.

Por otro lado, las comunidades autónomas también tienen facultades para tratar de lograr una reforma de la Constitución (artículo 166 de la Constitución). También existen los referéndums autonómicos y los municipales, pero el Tribunal Constitucional concluyó que sólo pueden versar sobre sus competencias propias. Y el artículo 149.1.32 de la Carta Magna regula que la "autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum" es una competencia exclusiva del Estado central.

Otra vía —no prioritaria— que contempla el informe del IEA es la reforma de la Ley Orgánica 2/1980, que establece las distintas modalidades de referéndum que existen en el ordenamiento jurídico español. Esta "segunda opción" que maneja la Generalitat catalana pasaría por explicitar, en dicha norma, sobre qué aspectos se puede realizar una consulta y especificar cuáles podrían celebrarse sólo en una comunidad autónoma.

En España, estos referéndums consultivos, bajo el marco del artículo 92 de la Constitución, no son muy habituales. Unicamente se han convocado acerca de la permanencia de España en la OTAN (en 1986) y sobre la Constitución para Europa (en 2005).