Demoledor informe de Exteriores contra la propuesta de justicia universal de Dolores Delgado

El documento preparado por el Ministerio de Justicia para la recuperación de la jurisdicción universal de la Audiencia Nacional española ha chocado con un obstáculo de entidad: la "seria reserva" de Asuntos Exteriores sobre los aspectos claves de la propuesta de Dolores Delgado.

Un informe de la Asesoría Jurídica Internacional de Exteriores, al que ha tenido acceso EL ESPAÑOL, contiene argumentos demoledores contra el documento de Justicia, elaborado por una comisión elegida por Delgado e integrada por Manuel Vergara, asesor de la Fundación Internacional Baltasar Garzón; el abogado Manuel Ollé, el catedrático de Derecho Penal Hernán Ormazábal y el magistrado de la Audiencia Nacional José Ricardo de Prada.

El problema no es sólo que se pretenda introducir categorías inexistentes en el Derecho Internacional vigente. Ni que el modelo que se quiere implantar se aparte por completo de cualquier otro sistema existente de jurisdicción extraterritorial. Ni que el diseño vaya a "inducir a confusión a los operadores jurídicos". Ni que ignore la cláusula de subsidiariedad y pretenda también incidir en el terreno de la Corte Penal Internacional.

Además de lo anterior, la propuesta del Ministerio de Justicia "no asegura el ejercicio efectivo y eficiente de la jurisdicción universal" e "introduce elementos que pueden afectar directa y gravemente a las relaciones internacionales del Estado", subraya el informe de Exteriores.

Vuelta a 1985...

La Asesoría Jurídica Internacional considera "razonable" que se quiera poner el énfasis en la "revitalización" de la jurisdicción universal y critica la reforma llevada a cabo en 2014 por el Gobierno del PP. Esta modificación introdujo tales restricciones al ejercicio de la jurisdicción extraterritorial que, para Exteriores, su aplicación se ha convertido en una "hipótesis de laboratorio". Así, la norma vigente sólo permite perseguir los crímenes contra la humanidad si hay una víctima española y el autor es español o un extranjero que se encuentre en España pero cuya extradición haya sido denegada por las autoridades españolas.

Sin embargo, Exteriores objeta el propósito de Justicia de volver al modelo de jurisdicción universal absoluta e incondicionada implantado en 1985 y que fue el utilizado para ordenar la detención del dictador chileno Augusto Pinochet, para condenar al exmilitar argentino Adolfo Scilingo o para intentar abrir causas penales  contra autoridades de Estados Unidos, Salvador, Guatemala, China o Israel, lo que generó no pocos conflictos.

La propuesta de Justicia no es sólo regresar al modelo de 1985, estableciendo la competencia de los tribunales españoles para perseguir crímenes de Derecho Internacional en cualquier lugar, cualesquiera que sean sus autores o sus víctimas y suprimiendo las condiciones introducidas en la reforma llevada a cabo por el Gobierno del PSOE en 2009. Entonces la jurisdicción penal universal de la Audiencia Nacional se condicionó a que hubiera víctimas españolas del crimen objeto de persecución o que éste tuviera "algún vínculo de conexión relevante con España" o que sus presuntos autores se encontraran en España.

... y aún más lejos

La idea de Justicia es ir más allá del modelo de 1985, por ejemplo tipificando los llamados "crímenes de agresión" (el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado) e incluyendo su perseguibilidad por la Audiencia Nacional. O, por ejemplo, estableciendo la competencia de los tribunales españoles para exigir responsabilidad penal a ciudadanos de la Unión Europea residentes en España por crímenes ordinarios cometidos en el extranjero.

Ello se hace articulando nuevos nexos jurisdiccionales (principio de jurisdicción activa, principio de jurisdicción pasiva, principio de protección, principio de jurisdicción universal y principio de jurisdicción penal interestatal) y distinguiendo entre lo que la propuesta denomina "delitos de primer grado" y "delitos de segundo grado".

"La terminología empleada no se corresponde con ninguna categorización existente en el Derecho Internacional penal vigente" y "puede generar en la práctica el efecto no deseado de inducir a confusión a los operadores jurídicos", considera el informe de Exteriores.

La Asesoría Jurídica Internacional recuerda que el ejercicio de la jurisdicción universal "ha dado lugar en la práctica a controversias que han afectado a las relaciones internacionales" y su regulación no viene impuesta por ninguna norma convencional o consuetudinaria, sino que es "una decisión soberana del Estado".

Ello explica la existencia de distintos modelos de justicia extraterritorial, pero la práctica estatal pone de manifiesto que hay "una tendencia clara a establecer una lista limitada de los crímenes respecto de los que los tribunales nacionales pueden ejercer la jurisdicción universal" ya que se trata de un "último recurso", "concebido para proteger los valores de la comunidad internacional en su conjunto y no para ampliar de forma extraordinaria y unilateral la competencia de los tribunales nacionales".

Propuestas de supresión

A este respecto, el dictamen de Exteriores cuestiona numerosos aspectos de la reforma que pretende Justicia. Considera que "no está claro" que la Justicia española pueda perseguir a ciudadanos de la UE por cualquier crimen que hayan cometido en el extranjero. "Dichas personas tendrán una nacionalidad de otro Estado miembro y, muy previsiblemente, al pretender ejercer España esta jurisdicción (que no es territorial) entrará en colisión con una jurisdicción de mejor título, que es la del Estado de nacionalidad del interesado", por lo que pide que se suprima esa ampliación de la competencia extraterritorial.

También pone objeciones a la extensión de la jurisdicción española para la persecución de cualquier crimen (no sólo los de Derecho Internacional) cometido contra ciudadanos españoles en el extranjero. Ello "entrará en contradicción con otras jurisdicciones nacionales mejor posicionadas por razón de la competencia territorial [el lugar donde se ha cometido el delito] o de la competencia basada en la personalidad activa [la nacionalidad del presunto responsable]", advierte.

Además, esa ampliación "es susceptible de generar importantes problemas de orden práctico a nivel no sólo de relaciones internacionales, sino también -y mucho más previsiblemente- a nivel de las relaciones entre tribunales y la aplicación de las reglas de cooperación y asistencia jurídica internacional".

Respecto a la inclusión de los crímenes de agresión entre las competencias de la Audiencia Nacional, Exteriores destaca que esas infracciones "caen bajo la competencia de la Corte Penal Internacional (CPI)".

Explica que la Comisión de Derecho Internacional, en relación con el Código de Crímenes contra la Paz y la Seguridad de la Humanidad, manifestó serias dudas sobre la posibilidad de que un tribunal nacional pueda enjuiciar a una persona por un crimen de agresión dada la naturaleza de este tipo de crimen, concebido para ser juzgado por tribunales internacionales.

"Ello obedece, en esencia, a dos cuestiones claves: es un crimen de líderes que se encuentran en los más altos niveles y en la mejor posición de decidir la política del país (civil o militar) y afecta al supuesto máximo de violación del principio de prohibición del uso de la fuerza y al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, por lo que el Consejo de Seguridad puede adoptar medidas al respecto", explica Exteriores. Por ello, y dada la "incidencia directa que este crimen puede tener en las relaciones internacionales" de España, se sugiere la supresión de la agresión de la lista de crímenes sometidos a la jurisdicción universal.

"Serias deficiencias"

El informe destaca que la propuesta de Dolores Delgado sobre justicia universal no exige ningún tipo de condición (que la víctima sea española o que el presunto autor del delito esté en España) ni ningún vínculo con España del crimen a depurar.

Éste es el reproche más severo del dictamen, que considera que esa falta de condiciones es una "seria deficiencia de la propuesta, ya que no asegura el ejercicio efectivo y eficiente de la jurisdicción universal e introduce elementos que pueden afectar directa y gravemente a las relaciones internacionales del Estado".

Exteriores cree que la reforma de la justicia universal debe ser "lo más consensuada y pacífica posible, para evitar convertirla en pieza de debate y conflicto permanente en detrimento de una política exterior viable conforme al principio de realidad".

Advierte varias veces, a este respecto, de que la jurisdicción universal se enfrenta a "serios problemas prácticos" en su aplicación efectiva ya que depende de mecanismos de cooperación y asistencia judicial que no siempre funcionan, lo que desemboca en la imposibilidad de continuar el procedimiento judicial en España, "con el consiguiente desprestigio para la institución de la jurisdicción universal y decepción para las víctimas".

Según Exteriores, para garantizar la eficacia y lograr el objetivo último de la jurisdicción universal es preciso "asegurar que hay un tribunal español competente para enjuiciar los más graves crímenes de trascendencia internacional cuando no exista otro tribunal extranjero o internacional que tenga mejor título o esté mejor situado para ello, o cuando -en caso de existir dicho tribunal- no quiera o no pueda hacerlo".

A su parecer, ello exige un sistema "más limitado" que el de 1985, "cuando la CPI no existía y la cooperación jurídica internacional no estaba tan desarrollada como en la actualidad".

Ese objetivo se lograría "mediante la identificación precisa de una lista reducida de crímenes sometidos a la jurisdicción internacional y mediante la definición de condiciones para el ejercicio de la citada jurisdicción universal, en especial a través de la definición de vínculos del crimen, del autor o de la víctima con España", esto es, la vuelta al modelo de 2009. Además, "ese sistema limitado debería ser, en todo caso, simple, uniforme y comprensible para los operadores jurídicos y para las víctimas".