Ponencia del TC: "El control del Congreso al Gobierno quedó cancelado en el 2º estado de alarma"

Durante el segundo estado de alarma y su prórroga, que se prolongó del 9 de noviembre al 9 de mayo pasados, "quedó cancelado el régimen de control que, en garantía de los derechos de todos, corresponde al Congreso de los Diputados".

"Control parlamentario", añade, "que está al servicio, también, de la formación de una opinión pública activa y vigilante y que no puede en modo alguno soslayarse durante un estado constitucional de crisis", afirma la ponencia redactada por el magistrado Antonio Narváez.

El Tribunal Constitucional, que el 14 de julio último tumbó el primer estado de alarma decretado en marzo de 2020, se dispone a debatir el segundo estado de alarma y su prórroga durante seis meses. Ambas decisiones fueron avaladas por el Congreso el 29 de octubre de 2020 por 194 votos a favor (PSOE, Unidas Podemos, Ciudadanos y ERC, entre otros), 99 abstenciones (fue la opción del PP) y 53 votos en contra emitidos por los parlamentarios de Vox, que las impugnaron ante el TC.

El magistrado Narváez no cuestiona la necesidad de prolongar el estado de alarma dado que en esas fechas "persistía la situación de grave alteración de la normalidad ocasionada por la pandemia del coronavirus".

Cheque en blanco

Pero destaca que ni los acuerdos del Gobierno ni la resolución del Congreso establecieron de forma cierta el inicio y la conclusión de la puesta en práctica de medidas como el toque de queda, el cierre de las comunidades autónomas o la limitación del derecho de reunión tanto en espacios públicos como privados.

De acuerdo con los decretos del Gobierno y la resolución parlamentaria, la aplicación de esas medidas se haría efectiva en función de lo que las "autoridades competentes delegadas" -los presidentes de las comunidades autónomas y los presidentes de las ciudades autónomas- determinaran por decisión propia a la vista de la evolución de los indicadores.

Los presidentes autonómicos eran los que podían “modular, flexibilizar y suspender” la aplicación de las medidas en sus territorios, mantenerlas o incluso proceder a su “regresión”.

Ese marco normativo que amparó el segundo estado de alarma fue inconstitucional porque "corresponde exclusivamente al Congreso de los Diputados (con la sola salvedad de la inicial declaración gubernamental de un estado de alarma) la responsabilidad de decidir sobre las medidas a aplicar en su función de control al Gobierno, sin perjuicio de que el acuerdo parlamentario pueda deferir a la autoridad gubernativa la responsabilidad de precisar o concretar ad casum [en cada caso] la aplicación de unas u otras de las medidas decididas por la Cámara", afirma la ponencia.

De esta manera, sostiene, "no puede calificarse de razonable o fundada la fijación de la duración de una prórroga por tiempo de seis meses que el Congreso estableció sin certeza alguna acerca de qué medidas iban a ser aplicadas, cuándo iban a ser aplicadas y por cuánto tiempo serían efectivas en unas partes u otras de todo el territorio nacional al que el estado de alarma se extendió", dado que todo eso se dejó en manos de los presidentes autonómicos.

"Resulta imposible discernir el porqué de la imposición de un cierto plazo, el acordado o cualquier otro hipotético. Esta imposición tan solo puede racionalmente hacerse en consideración, vistas las circunstancias de hecho, a la esperada e inicial efectividad de concretas medidas a poner de inmediato en práctica durante un lapso de tiempo definido, aunque prorrogable de nuevo; estimación de la que depende el que la duración de la prórroga a debate se pondere, en la deliberación de la Cámara, como indispensable (artículo 1.2 de la Ley Orgánica de los estados de Alarma, Excepción y Sitio, LOAES), algo que nadie, tampoco quien la acordó, está en condiciones de argumentar si la adopción y el mantenimiento efectivos de las medidas autorizadas queda, como aquí quedó, por completo en lo incierto".

La ponencia rechaza el argumento de Vox de que la prórroga debería haber sido por 15 días y no de seis meses. "No es su duración, por sí sola y sin más, lo que merece censura constitucional, sino el carácter no razonable o infundado, visto el acuerdo parlamentario en su conjunto, de la decisión por la que se fijó tal plazo", argumenta.

El Congreso hizo suyo "de manera automática" la propuesta del Gobierno "en una solicitud de prórroga que no venía conectada a la aplicación directa de unas medidas que fueran a regir durante el período de prórroga autorizado, toda vez que no era el Gobierno, en cuanto autoridad competente para la gestión del estado de alarma, el que iba a llevarlas a cabo por la delegación que había sido acordada".

La Cámara no se reservó "prudentemente" la potestad de mantener el control al Gobierno, "sometiendo a la debida reconsideración periódica la aplicación de las medidas aprobadas y su eficacia", reprocha la ponencia. El Congreso "vino así a desapoderarse de su exclusiva responsabilidad constitucional para reformar o no, ante una nueva petición de prórroga, el alcance y las condiciones con los que acordó la primera".

Inconstitucionalidad

La inconstitucionalidad se centra, así, en "la vacuidad de la determinación del plazo de prórroga, fijado por completo al margen de si las medidas autorizadas se llegarían a implantar y durante cuánto tiempo, unido a la atribución a instancias no parlamentarias de la potestad que solo al Congreso corresponde de reconsiderar -a la vista de la segura evolución, en la dirección que fuere, de la situación de crisis- el mantenimiento, y en tal caso en qué términos, de las limitaciones extraordinarias que se hicieron pesar sobre el funcionamiento ordinario del Estado de Derecho, con particular afectación al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas de la ciudadanía, que fueron sometidos a limitaciones y restricciones".

El proyecto de sentencia llega a señalar que la duración de la prórroga del segundo estado de alarma se acordó "sin fundamento discernible" y "en detrimento de la irrenunciable potestad constitucional del Congreso de los Diputados para decidir en el curso de la emergencia, a solicitud del Gobierno, sobre la continuidad y condiciones del estado de alarma".

En cuanto a la delegación en los presidentes autonómicos de la aplicación de las medidas limitadoras de derechos fundamentales, el proyecto de sentencia examina los debates parlamentarios que dieron lugar a la LOAES y se detiene en el rechazo expreso que hubo a la posibilidad de considerar a los responsables de las comunidades autónomas "autoridades competentes" para el estado de alarma.

La delegación "no era posible"

"Ni de los trabajos parlamentarios que precedieron a la aprobación de la LOAES, ni tampoco del texto del artículo 7 de dicha ley orgánica es posible, sin entrar en contradicción con aquel, la delegación efectuada", indica.

"Se ha desconocido lo que es de esencia a la posición institucional del Congreso y del Gobierno, y a las relaciones entre ambos órganos, con ocasión y durante la vigencia de un estado de alarma y de su prórroga", añade, ya que el Gobierno acordó la delegación en el real decreto 926/2020 "sin reserva alguna de instrucciones, supervisión efectiva y eventual avocación a cargo del propio Gobierno de lo que las 'autoridades delegadas' pudieran actuar en sus respectivos ámbitos territoriales". Únicamente se encomendó al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (que no era el Gobierno) el encargo de garantizar la coordinación de las medidas.

"Se retrajo, así, tanto el Gobierno, como el Congreso después, de la posición constitucional que le es propia a cada uno de estos órganos constitucionales, siendo de subrayar, por lo que a la Cámara se refiere, que su autorización no es mero presupuesto para la prórroga del estado de alarma sino también, adicionalmente, un 'elemento determinante del alcance, de las condiciones y de los términos de la misma'”, de acuerdo con la jurisprudencia del TC.

"El Congreso quedó privado primero, y se desapoderó después, de su potestad, ni suprimible ni renunciable, para fiscalizar y supervisar la actuación de las autoridades gubernativas durante la prórroga acordada (artículo 116.5 de la Constitución y artículos 1.4 y 8 de la LOAES)", explica.

"Quien podría ser controlado por la Cámara (el Gobierno ante ella responsable) quedó desprovisto de atribuciones en orden a la puesta en práctica de unas medidas u otras", añade.

Y "quienes sí fueron apoderados en su lugar a tal efecto (los presidentes de las comunidades autónomas y ciudades con estatuto de autonomía) no estaban sujetos al control político del Congreso, sino, eventualmente, al de las asambleas legislativas respectivas", concluye.

Medidas avaladas

El ponente no cuestiona el régimen de comparecencias ante la Cámara del presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, y del entonces ministro de Sanidad, Salvador Illa, cada dos meses el primero y mensualmente el segundo. En esto no da la razón a Vox, ya que la periodicidad acordada "en modo alguno excluía otros llamamientos" para rendir cuentas.

Tampoco considera inconstitucionales las medidas cuya aplicación se contempló en el segundo estado de alarma y su prórroga: toque de queda entre las 23 y las 6 horas, limitación de la entrada y salida en las comunidades autónomas y ciudades autónomas, reducción a seis personas de las reuniones en espacios públicos y privados y limitación del aforo en lugares de culto. Considera que, tal como se diseñaron, estas medidas no supusieron una suspensión de derechos fundamentales, a diferencia de lo que ocurría en el primer estado de alarma.

Los efectos de la inconstitucionalidad que Narváez propone son meramente declarativos. El texto precisa que la nulidad parcial de los decretos del Gobierno y de la resolución del Congreso "no afecta por sí sola, de manera directa, a los actos y disposiciones dictados sobre la base de tales reglas durante su vigencia. Ello sin perjuicio de que tal afectación pudiera, llegado el caso, ser apreciada por los órganos judiciales" conforma a la legislación general aplicable.