Los letrados del Congreso dicen que para aprobar la amnistía habría que reformar la Constitución

En un informe fechado el pasado día 10, los letrados consideran que la amnistía "desbordaría la naturaleza de ley singular", ya que su contenido material "podría constituir ejercicio de la potestad jurisdiccional, atribuida por el artículo 117.3 de la Constitución en términos taxativos 'exclusivamente a los Juzgados y Tribunales'”.

El informe expone una batería de argumentos según los cuales, aunque la inconstitucionalidad no sea "palmaria y evidente" -por eso fue admitida a trámite la iniciativa-, sí puede deducirse de su contenido concreto.

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Así, consideran que la proposición de ley puede afectar al derecho de igualdad ante la ley y al principio de seguridad jurídica, además de comprometer la aplicación del Derecho de la Unión Europea en la persecución de los delitos de malversación de fondos públicos y terrorismo.

Para los letrados adscritos a la Comisión de Justicia del Congreso -Piedad García-Escudero, Isabel Revuelta y Fernando Castillo-, es cuestionable afirmar que la amnistía "forme parte del pacto fundacional de la democracia”, como sostiene la exposición de motivos de la proposición aludiendo a la amnistía de 1977.

Reforma de la Constitución

"La afirmación de que la amnistía previa a la Constitución formara parte del
pacto constitucional originario genera dudas de que pueda constituir la premisa a partir de la cual se pueda deducir que la amnistía como figura jurídica esté permitida por la Constitución, abierta al ámbito de decisión del legislador", señala el informe.

"Antes bien, no estando contemplada entre las competencias de las Cortes Generales descritas en el artículo 66.2 ni atribuida a las mismas por ningún otro artículo de la Constitución, que sin embargo desautoriza expresamente los indultos generales (62.i)), y habiendo sido rechazadas durante el debate constituyente dos enmiendas para su introducción en el texto constitucional, la iniciativa contenida en la presente proposición plantea dudas de que pueda tener cabida en la Constitución, de manera que debiera ser articulada a través del procedimiento de reforma constitucional", sostienen los letrados del Congreso.

Asume funciones judiciales

También creen que la iniciativa desborda los límites propios de una ley singular, carácter que le da la exposición de motivos.

Su contenido no es “en todo o en parte actividad ejecutiva o de la Administración”, como lo es en todos los casos de leyes singulares analizados por el Tribunal Constitucional, señalan.

"El contenido material de esta iniciativa podría constituir ejercicio de la potestad jurisdiccional", atribuida en exclusiva a los Juzgados y Tribunales.

Sin seguridad jurídica

El ámbito objetivo de la amnistía contiene una cláusula abierta por la que se aplicará a "cualquier otro acto tipificado como delito que tuviere idéntica finalidad” de promover la independencia de Cataluña.

Se produce, de este modo, "una indeterminación de los delitos comprendidos en la amnistía" que "podría lesionar el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 Constitución Española", argumentan los letrados.

El informe subraya que el Tribunal Constitucional ha declarado que el principio de seguridad jurídica se ve claramente afectado por una institución como la amnistía.

“Ello sucede porque la amnistía que se concede altera situaciones que han sido consagradas por sentencias judiciales firmes, provistas del valor de cosa juzgada (art. 118 de la Constitución)", ha afirmado el TC respecto a una ley de 1984 que adicionó un precepto a la amnistía de 1977, lo que fue declarado inconstitucional.

"Y esta alteración de las reglas de sucesión de los ordenamientos", añadió, "puede afectar evidentemente al principio de seguridad jurídica, entendido como la confianza que los ciudadanos pueden tener en la observancia y el respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes”.

El TC también exige que la determinación de los supuestos y destinatarios de las leyes singulares sea "especialmente precisa", en la medida en que constituyen una excepción a la aplicación del ordenamiento jurídico. 

Igualdad ante la ley

La indeterminación de los delitos que va a cubrir la amnistía y el marco temporal que abarca también puede afectar a la aplicación igualitaria de la Ley, indica el informe .

La proposición establece la amnistía de los delitos relacionados con el 'procés' independentista entre los días 1 de enero de 2012 y 13 de noviembre de 2023, fecha de presentación de la proposición de ley.

"Es decir, se extiende a cerca de dos años antes de la primera consulta [el 9N de 2014] hasta más de cinco años después de la segunda [el referéndum del 1-O de 2017], lo que puede hacer más compleja la aplicación de la Ley".

El ámbito temporal se amplía, además, en el apartado 3 del artículo 1. Este precepto regula la aplicación retroactiva de la amnistía a situaciones jurídicas nacidas con anterioridad a enero de 2012 y su ultraactividad a situaciones que se produzcan después de noviembre de 2023.

Además, el apartado 2 del artículo 1 declara amnistiados todos los delitos del 'procés' cualquiera que fuera su grado de ejecución (consumados, intentados, etc, incluidos los actos preparatorios) y cualquiera que sea la forma de autoría o participación.

En todo ello los letrados aprecian una "falta de determinación en el ámbito de aplicación de la ley, tanto en cuanto a los delitos amnistiados como al
plazo en que se cometieron, que no se corresponde con el carácter excepcional de
una extinción de responsabilidad ni con las exigencias de una ley singular, lo que
puede afectar al principio constitucional de seguridad jurídica y dificultar la
aplicación unívoca de la ley".

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A su juicio, la indeterminación del ámbito de aplicación de la ley, "al exceder del concepto de singularidad trazado por el Tribunal Constitucional, podría suponer una delimitación arbitraria de dicho ámbito de aplicación con infracción del principio de igualdad".

Recuerdan, a este respecto, que, de acuerdo con la doctrina del TC, la aceptación de una ley singular viene determinada por la concreción de los supuestos de hecho y de las consecuencias jurídicas que origina.

Por lo que "si no concurre esa imprescindible concreción, esta proposición de ley podría no quedar amparada por la jurisprudencia constitucional relativa a las leyes singulares y, en consecuencia, vulnerar el principio de igualdad".

"Desde esta perspectiva", añaden, "podría quedar desbordado el juicio de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación exigido por este para las leyes singulares y, al propio tiempo, afectado el principio de seguridad jurídica".

Malversación

Para los letrados de la Comisión de Justicia del Congreso, la extinción de responsabilidad en relación con el delito de malversación "podría comprometer la armonización y la efectividad de las normas reguladoras de los
delitos de esta índole perseguidas por el Derecho de la Unión Europea"

Aunque la proposición excluya la amnistía de los delitos de malversación que afecten a los intereses financieros de la UE, los letrados recuerdan que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha aplicado los principios de primacía y efectividad del Derecho de la Unión Europea en relación con normativa nacional que pueda generar un riesgo sistémico de impunidad de los hechos que afecten también a la corrupción en general.

Terrorismo

En la misma situación de contradicción con el Derecho europeo puede encontrarse la amnistía de los delitos de terrorismo, cargos que afectan a personas involucradas en el 'procés', como sucede en los casos de los Comités de Defensa de la República (CDR) y Tsunami Democràtic.

La Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo exige que los delitos de terrorismo sean castigados con sanciones penales eficaces, proporcionadas y disuasorias.

El artículo 16 de la Directiva prevé la posibilidad y condiciones en que las sanciones puedan reducirse, "pero en ningún caso se prevé la extinción de la responsabilidad", subrayan los letrados.

"A la vista de la Directiva, se considera que el hecho de que la exclusión de la aplicación de la amnistía afecte a los delitos de terrorismo sólo cuando haya recaído sentencia firme puede ser contraria al Derecho europeo".

Las OEDE

También consideran que puede comprometer la aplicación del Derecho europeo obligar a los jueces a retirar las órdenes europeas de entrega que afectan a los prófugos del 'procés', especialmente en delitos de regulación armonizada en la UE como la malversación.

La OEDE es "un instrumento regulado por el Derecho de la Unión Europea, calificado por el Consejo Europeo como 'piedra angular' de la cooperación judicial y cuya autoridad emisora es el juez nacional, que al aplicar tal mecanismo de Derecho Europeo actúa como juez europeo, debiendo observar las garantías de tal Derecho", señalan los letrados.

Cuestión de inconstitucionalidad

La proposición de ley establece el inmediato alzamiento de las medidas cautelares adoptadas respecto de acciones u omisiones amnistiadas, incluso si el juez plantea una cuestión de inconstitucionalidad.

“Cabría plantearse si una ley especial puede contener una incursión en uno de los procedimientos constitucionales, que ha de ser regulado por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional", cuestionan los letrados.

Reforma del Código Penal

La reforma del Código Penal para incluir la amnistía entre las causas generales de extinción de la responsabilidad penal "tiene difícil encaje con la concepción de la ley de amnistía expuesta en la exposición de motivos, como ley excepcional y ley singular".

El informe señala que la supresión de la amnistía en el Código Penal de 1995 "ha de entenderse como deliberada".

Así se desprende de la exposición de motivos del proyecto de Ley Orgánica del Código Penal presentado el 11 de septiembre de 1992, que explicaba que "el derecho de gracia se contrae al indulto particular, sin mención, pues, ni del indulto general, ni de la amnistía, pues el primero viene prohibido por el artículo 62 i) de la Constitución y la segunda no puede nunca admitirse como institución jurídica ordinaria”.

La concepción de la amnistía como excepcional ha sido corroborada por el Tribunal Constitucional, recuerdan los letrados. “Es una operación excepcional, propia del momento de consolidación de los nuevos valores a los que sirve", ha dicho el TC.

Por ello, los letrados proponen la supresión de la modificación del Código Penal, que tiene por objeto incluir la amnistía entre las causas de extinción de la responsabilidad.