Qué papel debería jugar el Senado en la política económica

La enmienda introducida en la Ley Orgánica de representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hombres establece que el Congreso de los Diputados, a través de una mayoría simple, podrá levantar el rechazo del Senado. El Gobierno Sánchez-Díaz justifica este cambio en que esta prerrogativa del Senado era anómala, teniendo en cuenta el poder que tiene el Senado en la tramitación de cualquier otra ley. Este argumento refleja con nitidez el valor real que el Gobierno de coalición da al presupuesto (la ley más importante de un año) que se fundamenta en los objetivos de déficit y deuda acordes con las exigencias del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Precisamente por la importancia sobresaliente que tiene para el funcionamiento del país, la determinación de los objetivos de las metas fiscales debe tener parlamentariamente una dinámica distinta al resto y debe contar con un sistema de contrapesos que permita la consistencia y continuidad en el tiempo de la política fiscal.

País descentralizado

En un país fuertemente descentralizado y que, a pesar de que la Cámara Alta no es plenamente representativa de lo territorial, no sólo es necesario, sino imprescindible la existencia de veto a la política macroeconómica del Gobierno a través de dos mecanismos: los objetivos de estabilidad presupuestaria y el techo de gasto no financiero. Tal como se define la propia Cámara Alta, el Senado español […] es la Cámara de representación territorial.

Este segundo aspecto es consecuencia directa de la configuración del Estado como Estado de las autonomías, esto es, organizado en comunidades autónomas con importantes competencias. De lo que se trata con esta definición es de dar entrada en el Parlamento central a la voz e intereses de estas entidades territoriales para, de este modo, conseguir una integración y coordinación mayores entre los poderes centrales y los autonómicos.

Que España es un país fuertemente descentralizado lo revelan los últimos datos sobre distribución del gasto público. Según los datos de la IGAE al cierre de 2023, el 63,3% de las nóminas del sector público español pertenecen a las CC. AA, efectúan el 45,8% de las compras de bienes y servicios necesarios, prestan el 90% de los servicios de sanidad o educación (entre otros más) y hace el 39,7% de los gastos de capital, fundamentalmente inversiones.

Esta descentralización está descompensada porque se han ido otorgando a lo largo de los años las competencias de gasto a las CC. AA, pero no al mismo ritmo y proporción las de recaudación. También al cierre de 2023, según la IGAE, el 54% de los recursos con los que cuentan las CC. AA proceden de transferencias corrientes, prácticamente en su totalidad provenientes de la Administración Central a través del Sistema de Financiación Autonómica (SFA).

Sólo la evidencia que proporcionan estos números nos debería llevar a pensar que es imprescindible un mecanismo coordinador tanto en sentido directo (del Estado a las CC. AA) como inverso (de las CC. AA al Estado). Hacer descansar todo en un órgano no legislador, sólo coordinador, como es el Consejo de Política Fiscal y Financiera, es un error, ya que tienden a superponerse y colisionar los incentivos de cada parte, además de que allí no están presentes las CC. AA de régimen foral. No hay más que ver la falta de entendimiento desde hace una década para efectuar la reforma del sistema de financiación de los servicios públicos depositados en las autonomías.

Por consiguiente, se necesita un anclaje institucional más sólido y nacido de la voluntad popular, donde se unan la representación a nivel nacional y la voz particular desde cada uno de los territorios. Ése es un papel muy razonable para el Senado, el cual puede ejercer como moderador ante los incentivos que tiene todo Gobierno central y que además ha ejercido de manera activa a lo largo de los últimos años: restar margen de déficit a las CC. AA para tenerlo la Administración Central y la Seguridad Social.

Si el sistema estuviera equilibrado y en España existiese un verdadero federalismo fiscal basado en que las CC. AA no sólo gastan, sino también tienen plenas competencias de recaudación, dejando al Estado central uno o dos impuestos que sean comunes para financiar la solidaridad entre regiones (un esquema tipo de un Estado federal), la Administración Central tendría toda la legitimidad coercitiva para obligar a las regiones a cumplir los objetivos marcados por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento: déficit no superior al 3% del PIB y deuda no superior al 60% del PIB, con las nuevas cláusulas y mecanismos introducidos en la última reforma que ha entrado en vigor el 1 de enero de este año.

Esta legitimidad estaría basada en que las autonomías tienen plena capacidad para recaudar y, por tanto, ajustar sus cuentas sin tener que depender de la Hacienda central para cubrir sus déficits. Sin embargo, esto no sucede en España. Salvo las forales, las CC. AA de régimen común dependen exclusivamente de las transferencias que Hacienda les hace cada año, teniendo un escasísimo margen de tributos propios que, en varias regiones, suponen un problema añadido. Al mismo tiempo, el Estado central presiona a las regiones para que empleen el dinero en más servicios públicos que, llegado un momento de necesidad, el Estado no se hace cargo (véase, por ejemplo, la polémica entre el Ministerio de Sanidad y las Consejerías autonómicas por la falta de médicos para el verano).

Las comunidades autónomas de régimen común dependen de las transferencias que Hacienda les hace cada año, teniendo un escaso margen de tributos propios. 

Dada esta situación, si el Gobierno tiene el poder absoluto para determinar los objetivos tanto de déficit como de gasto no financiero del conjunto de las AA. PP, las regiones pueden tener dificultades relevantes para financiar los servicios públicos, quedando más dependientes de la capacidad de endeudamiento regional para financiar el gasto corriente. No integrar con capacidad real de acuerdo u oposición a las regiones la decisión de cuál es el objetivo de gasto sin que éstas tengan capacidad plena de ingresos, supone solidificar en el tiempo una tensión entre territorios que lleva a más inestabilidad política y económica.

A mayores, éste no fue el espíritu de la reforma del artículo 135 de la Constitución, desarrollado en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria. En el texto constitucional quedó perfectamente plasmada la necesidad de la coordinación institucional entre los diferentes niveles de la Administración para determinar el reparto de los objetivos de déficit y deuda, así como la responsabilidad ante los incumplimientos que se han producido por parte de la mayoría de las CC. AA de manera reiterada en los últimos cuatro años.

Así lo establece el artículo 135.5 de la Carta Magna, nacido de un intenso esfuerzo por conciliar los problemas que tiene gestionar un Estado tan descentralizado, pero que, al contrario de lo que se piensa, se puede gestionar de manera eficiente y eficaz si se cuenta con las herramientas adecuadas.

Veremos qué cuestiones formales, jurídicas y constitucionales se pueden plantear ante la eliminación de esta capacidad que tenía el Senado. Habrá que escuchar a los expertos en la materia. Ya el año pasado, el abogado del Estado del Ministerio de Hacienda trazó un intento de conformar presupuestos sin tener aprobado el techo de gasto y los objetivos de estabilidad. Son conscientes de que es un paso necesario, pero es posible que busquen el subterfugio para llevar a cabo su política, aunque sea a costa de torcer los contrapesos más elementales.

Lo que está claro es que eliminar el "veto" del Senado a los objetivos de estabilidad presupuestaria y el techo de gasto supone suprimir uno de los contrapesos más importantes que existían para la acción de gobierno. No estamos en condiciones de eliminar más frenos a la acción de un Gobierno cada vez más cuestionada y cuestionable, tanto en lo que se refiere a la materia económica como jurídica.