Los derechos de emisión de CO2, impuesto en la sombra

Es un impuesto repercutido en la factura del suministro eléctrico (con un exceso de carga que explica en parte su aumento) que, sin embargo, no se percibe como tal por el consumidor/contribuyente.

Es disculpable la ignorancia del consumidor en este punto. Conocer los elementos de la factura de la luz supone descifrar un enigma envuelto en un misterio. Esto no sólo sucede con los elementos que no están directamente relacionados con el suministro de energía, los llamados peajes (moratorias nucleares, déficits históricos de tarifas, etc.) sino también con la retribución de la energía consumida en la que incide de manera sustancial el coste de los derechos de emisión de CO2.

El origen de estos derechos, como muchos fiascos históricos, procede de la mejor de las intenciones políticas destinadas a mejorar el medio ambiente, mediante límites a la emisión de uno de los gases de efecto invernadero.

Descartada por razones de política interna la producción de energía nuclear, (no emisora de CO2 y una de las más baratas de producir), la política energética española se orienta a favorecer la producción de energía por otros sistemas no emisores (eólica, solar) que, por ser considerablemente más costosos, es preciso discriminar, por la vía de equilibrar los costes entre la energía barata, contaminante, y la energía limpia, más cara de producir.

El origen de estos derechos, como muchos fiascos históricos, procede de la mejor de las intenciones políticas

Dado que los consumidores no podemos elegir la fuente de la energía que consumimos, el Estado tendría la opción de subvencionar la producción de energía limpia de forma que resultara al consumidor igual de barata que la energía contaminante.

Sin embargo, el sistema consiste en lo contrario, sobrecargar los costes de la producción eléctrica contaminante para que así resulte igual de cara que la limpia y, de rebote, establecer un sistema que en su conjunto supone al consumidor pagar la energía al precio más caro de entre todos los posibles.

Llegados a este punto, hagamos un alto para explicar brevemente el concepto de derecho de emisión.

El sistema que se establece en la Ley 5/2005 de Comercio de Derechos de Emisión de Gases de Efecto Invernadero, consiste en someter a preceptiva autorización administrativa todas las emisiones de gases de efecto invernadero mediante la creación de un instrumento financiero: el "derecho de emisión".

El derecho de emisión se configura como el derecho subjetivo a liberar a la atmósfera una tonelada equivalente de dióxido de carbono. La titularidad originaria de la totalidad de los derechos de emisión que se otorguen de manera gratuita a instalaciones ubicadas en territorio español y a los operadores aéreos cuya gestión corresponda a España, y la titularidad de los derechos de emisión subastados, corresponden a la Administración General del Estado, que los asignará, enajenará o suprimirá de conformidad con lo establecido en la ley.

El derecho de emisión se configura como el derecho subjetivo a liberar a la atmósfera una tonelada equivalente de dióxido de carbono

Para ponerlos en funcionamiento, el Estado asigna a las instalaciones registradas, en principio, gratuitamente, un cierto número de derechos de emisión. Se establece, además, un sistema de subasta de derechos a cargo de la Secretaria de Estado de Medio Ambiente para suplir necesidades complementarias de los operadores. La subasta pone en el mercado los derechos sobrantes de las instalaciones que hayan mejorado sus niveles de emisión así como un cierto número de derechos que la propia Administración posee.

Durante más de una década, los precios del derecho de emisión en el mercado europeo de derechos de emisiones, se movían en unos 5 euros por tonelada. En 2021 el precio está en torno a los 60 € por tonelada, (un incremento del 1.005%). El endurecimiento de los objetivos climáticos de la UE, que ahora aspira a reducir en 2030 sus emisiones en un 55% respecto a los niveles de 1990, frente al 40% que planteaba hasta ahora, ha provocado un encarecimiento de los derechos de emisión en consonancia.

Volviendo ahora a la repercusión al consumidor/contribuyente de los derechos de emisión, podría suponerse que el sistema descrito promoviera que las instalaciones generadoras de energía contaminante experimentaran un sobrecoste por la adquisición de los derechos de emisión, sobrecoste que, en un óptimo funcionamiento del sistema, supondría un ingreso de las instalaciones que producen energía limpia. Esto se debe a que venderían a las primeras los derechos de emisión que no utilizan, de forma que los costes de producción de ambas se equilibraran. Este sistema finalmente repercutiría al consumidor el coste medio de producción de la energía.

Sin embargo, esto no es así porque el mercado mayorista es (en contra de los intereses del consumidor) 'marginalista'. Esto implica que todos los participantes en el aprovisionamiento de energía perciben una retribución equivalente al mayor precio ofertado y obtenido por cualquiera de los suministradores. Ello supone, en la práctica, que la producción de energía contaminante (emisores marginales), sobrecargada con el coste de los derechos de emisión, marca el precio del resto de la energía suministrada.

La producción de energía contaminante, sobrecargada con el coste de los derechos de emisión, marca el precio del resto de la energía suministrada

Siendo esto así, el precio de toda la energía que consumimos, tanto la producida por un medio contaminante como la producida por un medio limpio, esta sobrecargado con el importe de los derechos de emisión de CO2 (que solo deberían sobrecargar el precio de la energía contaminante). Al consumidor se le repercute, así, el mayor precio de la energía entre los posibles.

Esto, además, supone un exceso de carga tributaria para el contribuyente/consumidor, puesto que paga el derecho de emisión varias veces; una en la parte del recibo que corresponde con el precio de la energía consumida producida por instalaciones contaminantes y otra por la parte del recibo que se corresponde con el precio de la energía producida por instalaciones limpias, en cuyo precio (dado que es igual para todos los suministradores, como se ha visto), está incorporado también el sobrecoste por los derechos de emisión adquiridos por el emisor marginal.

El RD 17/2021, establece una minoración de la retribución de la actividad de producción de energía en una cuantía proporcional al mayor ingreso obtenido por estas instalaciones derivado del incremento del precio del gas natural. Por tanto, corrige un efecto correlativo al que se produce con los derechos de emisión pero no corrige el exceso de carga que supone la repercusión del importe de los derechos de emisión repercutidos por las entidades generadoras que no lo soportan.

El rendimiento de este impuesto (oculto) no es menor. Según la modificación que el RD  17/2021, hace de la ley 11/2020 de Presupuestos Generales del Estado, el ingreso previsto para 2021 por la subasta de los derechos de emisión es de 2.222 millones de euros, de los que 2.000 (el 90%), (900 millones más de los previstos inicialmente), se destinarán al fomento de las energías renovables. El resto, es de suponer, se destinará a sufragar los gastos generales del Estado.

*** Javier Rodríguez Santos es socio de B. Cremades y Asociados.