A vueltas con el Gobierno en funciones

El Derecho está llamado a resolver conflictos no solamente en las situaciones de normalidad sino también en las de anormalidad. Y lo es, de anormalidad, que tras unas elecciones parlamentarias el Congreso constituido no pueda formar un nuevo Gobierno.

El Gobierno investido por el Congreso elegido tras las elecciones de 20 de noviembre de 2011 cesó al día siguiente de las que tuvieron lugar el pasado 20 de diciembre de 2015. De hecho el BOE publicó al día siguiente los Reales Decretos 1167 y 1168/2015, por los que se declara el cese del presidente y de los miembros del Gobierno, ambas disposiciones refrendadas por aquél.

El Gobierno “cesante”, en la expresión del artículo 101.2 de la Constitución, no desaparece sino que “continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno”. Es decir, no hasta la investidura del presidente sino hasta que se complete la formación del nuevo Gobierno, aunque en la práctica la terminación es escalonada o en dos momentos separados.

La misma técnica de continuidad que se aplica con el TC o el CGPJ se aplica con el Gobierno

La Constitución aplica la técnica denominada de la “prorrogatio”, que consiste en la prolongación del órgano preexistente hasta que el nuevo se constituya. Se trata de una prorrogatio automática que se justifica por la necesidad de evitar el vacío institucional y garantizar la continuidad de un órgano constitucional que es el Gobierno, como órgano necesario e indefectible de nuestro sistema institucional.

Es, en fin, la misma técnica que se aplica en relación con otros órganos como el Tribunal Constitucional o el Consejo General del Poder Judicial (arts. 17.4 LOTC y 570.2 LOPJ, respectivamente), si bien con un alcance diferente pues la continuidad en el ejercicio de sus funciones por los magistrados del TC o por los vocales del CGPJ no comporta limitación alguna en las mismas, de manera que, aun después de haber llegado al término de su mandato, y hasta que tomen posesión quienes les suceden en el cargo, siguen en ese ejercicio en plenitud, sin restricción alguna.

El artículo 101.2 de la Constitución nada dice, no obstante, sobre posibles limitaciones de las competencias del Gobierno cesante. De hecho en la doctrina se han vertido opiniones tan diferentes como que “puede ejercer la totalidad de las funciones políticas y jurídicas” o que los límites serán los que deriven “de la prudencia política o de la cortesía constitucional” o, en fin, tesis a la que nos sumamos, que, conforme al sistema de gobierno que la Constitución diseña, el Gobierno cesante está jurídicamente limitado por cuanto no puede seguir en la misma condición que tenía hasta el momento en que ha cesado, y ello por más que esté plenamente legitimada su continuidad, la de la actividad gubernamental, en defensa de los intereses generales de la comunidad.

De la definición constitucional como 'cesante', derivan limitaciones para el Gobierno prorrogado

Así pues, de la propia definición constitucional como “cesante” derivan limitaciones implícitas de las competencias del Gobierno prorrogado. Son claramente perceptibles zonas de certidumbre positiva (de lo que puede hacer) en aquellas cuestiones inscribibles en el ámbito de la conservación y tutela de los intereses generales, y de certidumbre negativa (de lo que no puede hacer) en relación con la presentación de proyectos de ley. Y claro está hay zonas de incertidumbre como son o pueden ser algunas decisiones que impliquen un amplio ámbito de discrecionalidad política y que habrá de ponderarse en cada caso si le cabe o no adoptarlas.

Pues bien, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, vino a resolver no pocas de las dudas. El artículo 21 confirma la tesis aquí expuesta de que el Gobierno en funciones está sujeto a estrictos límites jurídicos, y no a límites convencionales o consuetudinarios, en su actuación (“El Gobierno cesante continúa en funciones… con las limitaciones establecidas en esta Ley”).

Son tres los cometidos del Gobierno en funciones: a) El traspaso de poderes al nuevo Gobierno, función que puede iniciarse incluso antes de la formal investidura por la Cámara Baja, cuando el resultado electoral es nítido y previsible. b) El despacho ordinario de los asuntos públicos, fórmula retórica para referirse a la gestión administrativa ordinaria, por cuanto la actividad administrativa no puede paralizarse.
c) Las decisiones que, por razón de urgencia o por exigencia del interés general, sean necesarias, siempre y cuando se acredite expresamente que concurren esas circunstancias. En definitiva, las decisiones que sean inaplazables, que no puedan proponerse porque así viene requerido por la urgencia, necesidad o el superior interés general de la comunidad.

Sólo están vedadas al Gobierno en funciones facultades específicas como disolver las Cámaras

Aunque puede a priori parecer una boutade no le está vedado al Gobierno en funciones dictar un decreto-ley o el ejercicio de la potestad reglamentaria, por supuesto con la justificación correspondiente de las razones de urgencia o de interés general. Desde este punto de vista solamente están vedadas al Gobierno en funciones las facultades específicas a las que se refiere los apartados 4 y 5 del citado artículo 21 de la Ley del Gobierno, y, entre ellas, por ejemplo, disolver las Cámaras. (Recordemos que el decreto de disolución automática, si a los dos meses de la primera votación de investidura no se ha nombrado al presiente del Gobierno, es refrendado por el presidente del Congreso y no por el presidente en funciones).

El Gobierno en funciones convive, pues, con un Parlamento distinto, del que no ha nacido y que puede, obviamente, responder a una mayoría distinta. Pero el Gobierno en funciones tiene plazo de caducidad, la fecha en que constituye el Gobierno nuevo, el que le sucede. Hasta el momento, y desde que se formó el primer Gobierno constitucional, esa convivencia había sido pacífica pues entre uno y dos meses después de las elecciones el nuevo Gobierno se constituyó sin más problemas. Han transcurrido tres meses aproximadamente y el Gobierno sigue en prórroga, sin que, además, se vislumbre una fecha próxima a que concluya.

Las alarmas han saltado porque el Gobierno cumple con su función constitucional, aunque sus facultades están limitadas, y el Parlamento, aunque incapaz por el momento de investir a un presidente del Gobierno, expresa su voluntad de cumplir también con su función constitucional, aun cuando también de forma limitada.

En el ámbito de la dación de cuenta se incluye lo que está haciendo y no está haciendo el Gobierno

Según el artículo 66 de la Constitución, a las Cortes Generales les corresponde ejercer la potestad legislativa, aprobar los Presupuestos y controlar la acción del Gobierno además de las demás funciones que la Carta Suprema les atribuye. Pues bien, en la situación política del presente es obvio que no cabe a las Cámaras asumir todas esas funciones. Sin ir más lejos, el Gobierno es titular exclusivo de la iniciativa en materia presupuestaria y le está prohibido remitir el proyecto de ley de Presupuestos, además de cualquier proyecto de ley. En relación con el control, otro tanto puede decirse, pues no puede exigirse la responsabilidad política última al Gobierno en funciones al no ser posible la presentación de una moción de censura o el planteamiento de la cuestión de confianza.

Ahora bien, en la función de control se enmarcan también los mecanismos que articulan la relación de colaboración entre los poderes que caracteriza al sistema parlamentario, y que se inscriben en el ámbito de la información y dación de cuenta de lo que se está haciendo o de lo que no se está haciendo por el Gobierno en funciones en cumplimiento de las facultades que ejerce como órgano de gestión o por razones de urgencia o de interés general. Y, por supuesto, esos mecanismos de control-información no pueden derivar hacia la exigencia de responsabilidades políticas. Ese es el ámbito relacional.

*** Enrique Arnaldo es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Rey Juan Carlos.