¿Hay que subir los impuestos a los ricos?

“Los impuestos son el precio que pagamos por vivir en una sociedad civilizada” (Oliver Wendell Holmes).

Pocos fenómenos provocan tan unánime antipatía como la riqueza ajena y los impuestos. No me parece necesario, por manifiesto, extenderme en demostrar la generalizada aversión popular a los tributos; por otra parte, a los ricos se les detesta tanto como se les envidia, por eso la respuesta afirmativa a la interrogante que sirve de título a este artículo suscita una amplia coincidencia, no sólo porque resulta en principio evidente, sino porque satisface un inconfesable deseo de revancha. Como las apariencias pueden ser engañosas, antes de dar la cuestión por sentada conviene detenerse a contemplar algunos aspectos necesitados de consideración.

La duradera crisis económica ha producido, entre otros efectos, un aumento de la desigualdad económica que se manifiesta en la escandalosa distancia entre los más ricos y los más pobres, reflejada gráficamente en un estudio sobre la riqueza mundial, publicado por Credit Suisse, en el que se pone de manifiesto que el 1% de la población mundial posee la mitad de la riqueza global. Además, en muchos países desarrollados la brecha entre los más ricos y los más pobres lejos de cerrarse está aumentando.

Las consecuencias de esta situación se amplifican por las posibilidades que ofrecen los nuevos sistemas de comunicación que trasladan a la vista de los desposeídos la opulencia de las sociedades ricas, con lo que al perjuicio de la pobreza se añade el provocado por la exhibición impúdica de la abundancia que agrava el sentimiento de exclusión. En sentido contrario, se argumenta con razones fundadas que a escala mundial en las últimas décadas ha existido un proceso muy importante, aunque manifiestamente insuficiente, de reducción global de la pobreza.

Tras el paso de la crisis somos significativamente menos ricos y además ha empeorado la distribución de la renta

Sea como fuere, a medida que se avanza en el conocimiento del mapa detallado de la desigualdad se advierten nuevos desequilibrios, incluso en las zonas consideradas ricas: entre la Europa del norte y la Europa del sur, entre las regiones prósperas y las menos desarrolladas de nuestro país y a los aspectos objetivos cabe añadir los subjetivos, porque al acercar el foco a realidades más próximas la magnitud de las diferencias puede disminuir, pero aumenta el dramatismo con el que son percibidas por la inmediatez de efecto comparativo.

Para avanzar una síntesis sobre lo sucedido a la economía española durante la crisis recurro a las palabras del profesor Leandro Prados: “… ha supuesto una contracción del PIB real por habitante en un 10% entre el año previo a la crisis, 2007, y el año en que tocó fondo, 2013. Una caída de esta magnitud sólo es comparable en el último siglo y medio -si se exceptúa la Guerra Civil (1936-1939)- a la ocurrida durante la Gran Depresión (un 9% entre 1929 y 1935). Mientras la desigualdad de la distribución personal de la renta aumentaba en cinco puntos en el índice de Gini, de 30 a 35…”. En términos simples; tras el paso de la crisis somos significativamente menos ricos y además ha empeorado la distribución de la renta, lo que equivale a decir que constituimos una sociedad más pobre y menos justa.

La discusión sobre las causas de esta situación -es ocioso decir que no es exclusiva de nuestro país-, así como de las posibles medidas para abordarla se ha animado en el último período y cuenta con notables aportaciones, entre las que destaca por su impacto en la opinión pública la obra de Thomas Piketty El capital en el siglo XXI. No es el propósito de esta reflexión entrar en un terreno tan complejo y controvertido, sino formular algunas consideraciones sobre algo que se presenta como evidente: la necesaria aportación del sistema fiscal para la solución de este problema.

La hacienda pública se construyó teniendo como principio la aplicación de los impuestos al conjunto de ciudadanos

Reitero la expresión sistema fiscal, porque tiende a asignarse al sistema tributario la corrección de la desigualdad, lo que representa una perspectiva distorsionada de la acción financiera del Estado. Los tributos son la principal fuente de financiación del presupuesto y además cumplen una función instrumental al servicio de los fines públicos, entre los que destaca la contribución a una más justa distribución de la renta y la riqueza, pero el logro de este objetivo se confía fundamentalmente al gasto público. Conviene no olvidarlo para evitar una confusión frecuente, si bien antes de aclarar esa cuestión procede precisar algunas ideas.

El debate sobre la cuantía y los criterios de reparto de la carga tributaria, desde que tal debate existe, ha marcado la historia reciente de los pueblos. En el Antiguo Régimen la nobleza y el clero estaban exentos de imposición y la reacción popular frente a este privilegio fue uno de los factores desencadenantes de la Revolución Francesa que al consagrar el principio de igualdad ante la ley estableció, en lógica consecuencia, el sometimiento de todos al tributo. A partir de aquel momento la hacienda pública se construyó teniendo como principio inspirador la aplicación generalizada de los impuestos al conjunto de ciudadanos y se abrió paso de modo progresivo la convicción doctrinal de que el sistema fiscal, además de cumplir la función recaudatoria, debía atender a otros fines de política económica y social, tales como el desarrollo, la estabilidad económica o la más justa distribución de la renta y la riqueza.

Este avance fundamental en el progreso de la humanidad planteaba múltiples cuestiones y la primera de ellas consistía en encontrar un sistema eficiente y justo para repartir la carga impositiva entre ciudadanos iguales ante la ley, pero desiguales en sus circunstancias económicas y personales. La respuesta a este reto ha requerido un prolongado proceso, todavía inconcluso, que se ha desarrollado a lo largo de los dos últimos siglos.

La Constitución estableció como criterio para el justo reparto de la carga tributaria el principio de la capacidad económica

En España hubo que esperar hasta la reforma tributaria iniciada en 1977, para que se pudiera hablar con rigor de un auténtico sistema tributario. Las dos notas más sobresalientes del nuevo régimen fueron la personalización de la imposición directa, con la consiguiente supresión de los antiguos impuestos de producto, y la generalización del sistema que originó, entre otros efectos, un gran incremento en el número de contribuyentes. Al mismo tiempo la Constitución estableció como criterio para el justo reparto de la carga tributaria el principio de la capacidad económica.

La aplicación de este principio, irrebatible doctrinalmente, presenta dificultades de orden práctico, porque exige encontrar un conjunto de indicadores que valoren adecuadamente dicha capacidad y descubrir el modo en que se manifiesta. Tradicionalmente se admiten dos tipos de manifestaciones de la capacidad económica: directa, cuando una persona gana o posee (gravada por los impuestos sobre la renta, patrimonio y sucesiones) e indirecta, se presume que cuando alguien gasta lo puede hacer porque tiene (sometida al IVA y el Impuesto sobre transmisiones patrimoniales).

Según los criterios expuestos parece claro que los ricos deben de pagar más impuestos, pero la cuestión se complica en la medida que descendemos desde la altura de los principios al nivel de las situaciones concretas. El término “rico” es un concepto indeterminado, que puede parecer indudable en algunos casos, pero que requiere mucha mayor precisión cuando se pretende utilizar como expresión adecuada de la capacidad económica.

Rico es, en principio, quien tiene un gran patrimonio, pero hay que contemplar cuestiones difíciles de evaluar

Rico es, en principio, quien tiene un elevado patrimonio, pero habrá que distinguir si éste es productivo o no, si es o no fácilmente realizable, si se trata de un ahorro constituido para la vejez y que previamente ha tributado, o ha sido adquirido por herencia o donación. También se puede considerar rico al que percibe una renta elevada, pero habrá que sopesar si su origen es el trabajo o una actividad especulativa y además tener en cuenta sus circunstancias personales y familiares que condicionarán su capacidad económica. Finalmente podremos considerar rico al que gasta con prodigalidad, aunque no haya constancia de renta o patrimonio que lo explique. En la evaluación de estos factores intervienen consideraciones de carácter subjetivo y cuestiones de apreciación sobre las que resulta difícil alcanzar un acuerdo unánime.

La historia de la fiscalidad refleja que el reparto de la carga tributaria a lo largo del tiempo ha sido el resultado de la combinación de un conjunto de factores diversos en los que se entrecruzan principios éticos, argumentos técnicos, juicios de valor, cuestiones fácticas y, en último término, la permanente pugna entre los diversos grupos sociales por conseguir la tributación más beneficiosa para sus intereses.

Para resolver la ecuación planteada por esta confusa amalgama de factores se ha consagrado históricamente el principio de soberanía fiscal, por el cual se atribuye al Estado, en exclusiva, la capacidad para el establecimiento de tributos en un determinado territorio. Así ocurre en los estados de derecho donde los parlamentos nacionales son competentes para aprobar las leyes que regulan los tributos, sin otro límite que el que imponen sus respectivas constituciones y los tratados internacionales suscritos.

Los flujos económicos, especialmente los financieros, no están sometidos a las reglas de territorialidad de los gobiernos

Pero esta soberanía nacional que podríamos calificar como jurídico-formal tropieza en un mundo globalizado con una dificultad de orden práctico, porque los flujos económicos, especialmente los financieros, no están sometidos a las mismas reglas de territorialidad y, en consecuencia, los gobiernos tienen limitada su capacidad de acción sobre aquellas rentas y actividades que pueden deslocalizarse con facilidad. Esta circunstancia ha sido aprovechada por algunos Estados para atraer fondos con el señuelo de una baja tributación.

Aunque desde diversas instancias, nacionales e internacionales, se han dictado normas para perseguir estas prácticas, lo cierto es que existe una amplia variedad de instrumentos para reducir sensiblemente la tributación por la movilidad de los capitales financieros. El resultado final ha sido que los estados se han visto forzados a admitir determinadas opciones o fórmulas fiscales que, mediante una tributación atenuada, permitan la retención de los capitales en el país.

La globalización plantea una situación nueva al restringir en la práctica el principio de soberanía fiscal, de modo que desde la perspectiva del sometimiento a tributación es obligado diferenciar, de hecho, dos tipos de rentas: cautivas, que no se pueden esconder ni deslocalizar -principalmente rendimientos de trabajo-, y libres, con las que el contribuyente tiene un amplio margen de movilidad -básicamente rentas financieras y ganancias patrimoniales, que son precisamente las que caracterizan a los ricos-.

Será muy difícil hacer pagar a las grandes fortunas si se pretende abordar problemas globales desde el ámbito local

El ejercicio de la política obliga a una permanente transacción entre los deseos y la realidad; entre lo que se aspira como ideal y lo que se considera posible. Jean-Baptiste Colbert, ministro de Luis XIV, fue un excelente gestor público que nos legó un conjunto de reflexiones, expresión de sabiduría práctica, en las que se refirió con humor a los tributos: “El arte de los impuestos consiste en desplumar al ganso de forma que se obtenga el mayor número de plumas con el menor ruido posible”. Si hubiera vivido en este tiempo, con la misma lógica habría recomendado además buscar al ganso en la granja y no entre los que disfrutan de libertad.

En la actualidad el legislador tributario está atrapado por un dilema que le lleva a tener que elegir entre aplicar estrictamente el principio de justicia -contraproducente al ahuyentar los capitales- o bien diseñar un sistema tributario que sacrifique parcialmente la justicia en aras de la eficacia.

Frente a declaraciones grandilocuentes o formulaciones simplistas hay que ser conscientes de las resistencias que la realidad presenta. Mientras no se resuelva la contradicción actual de abordar problemas globales desde instituciones nacionales o locales será muy difícil hacer pagar a las grandes fortunas por encima de lo que estén dispuestos a aceptar. El ideal de justicia en la imposición ha marcado la evolución de los sistemas tributarios en la época contemporánea, pero en este proceso, dentro de una trayectoria claramente ascendente, ha habido avances y retrocesos y nuevas situaciones que reclaman soluciones inéditas, como sucede en el presente, cuando para dar un trato fiscal adecuado a la riqueza se requiere un acuerdo internacional, nada fácil de lograr.

La justicia impositiva se define por la capacidad económica de las personas, y no por la igualación de renta y riqueza

La justicia es un ideal utópico, que en la hipótesis inverosímil de que se pudiera alcanzar tendría además el rechazo de quienes se sintieran perjudicados en sus intereses. Adicionalmente, la justicia impositiva se define por la adecuación del sistema tributario a la capacidad económica de las personas y no por la igualación de renta y riqueza, aunque se produzca una nivelación como efecto indirecto al detraer más recursos de quienes más tienen. La función redistributiva está confiada al sistema fiscal en su conjunto y de manera específica al gasto público.

Conclusión: excluidos de la condición de ricos los perceptores de rentas medias y bajas por definición y descartadas las grandes fortunas por las razones expuestas, la calificación de ricos queda reservada a quienes lo son sólo a efectos fiscales por soportar una mayor tributación, que generalmente coinciden con las personas más dinámicas y mejor preparadas de la sociedad. La demagogia de algunos políticos, ante la impotencia para hacer pagar más impuestos a los auténticos ricos, ha optado por llamar ricos a los que pagan más impuestos.

*** Ángel Bizcarrondo es inspector de finanzas del Estado. Ha sido director general del Ministerio de Hacienda y director del Centro de Estudios Garrigues. (El presente artículo es extracto de un libro que el autor prepara actualmente).