Los ciudadanos observamos perplejos cómo los principales partidos políticos, tanto los que se desempeñan en labores de gobierno como de oposición, están incurriendo desde hace unos años en excesos constitucionales que, en buena medida, son inéditos en nuestra trayectoria democrática y que, en todo caso, acreditan su cinismo y escasa voluntad de respetar la letra y el espíritu de nuestra Constitución.
El pleno del Tribunal Constitucional.
Una desfachatez institucional que alcanza a miembros de otros órganos constitucionales (pienso en los vocales del CGPJ, pero podría poner otros ejemplos) que, con su comportamiento, no hacen sino confirmar la corrosiva captura partitocrática de algunas de nuestras instituciones contramayoritarias y de control.
Tengo la amarga impresión de que, en los últimos tiempos, quienes nos dedicamos al Derecho constitucional lanzamos semillas al desierto cuando intervenimos en la conversación pública para denunciar el quebrantamiento de la Constitución. Inmersos en el lodazal de la polarización, en un contexto en el que ya no se disimula el ansia desnuda de poder en el marco de una lógica amigo-enemigo, es difícil convencer(se) de la utilidad de analizar estas polémicas conforme a parámetros jurídicos.
No obstante, siempre he pensado que es responsabilidad de los profesores universitarios tratar de arrojar luz sobre asuntos técnicos, con rigor e independencia de criterio, aun a riesgo de que los argumentos sean desacreditados por defender una posición concreta o instrumentalizados al servicio de algún argumentario partidista.
"Si las enmiendas del Gobierno fuesen objeto de un recurso de inconstitucionalidad, difícilmente pasarían el filtro del Tribunal Constitucional"
Los grupos parlamentarios de los partidos que sostienen al Gobierno han presentado una serie de enmiendas a la proposición de ley orgánica que aspira a reformar el Código Penal. Por lo que aquí interesa, algunas de esas enmiendas pretenden modificar otras leyes distintas, concretamente la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y la Ley Orgánica del Poder Judicial, a fin de impulsar el desbloqueo en la renovación de los cuatro magistrados del TC cuyo mandato concluyó el pasado septiembre.
Las enmiendas han sido aceptadas por la Mesa de la Comisión de Justicia del Congreso. Ese acuerdo ha sido recurrido en amparo parlamentario ante el TC por varios diputados del Grupo Parlamentario Popular.
No me voy a detener en los problemas de índole jurídico-constitucional que, desde un punto de vista material, suscitan esas enmiendas, aunque no me resisto a decir que, en caso de ser aprobadas, y si posteriormente fuesen objeto de un recurso de inconstitucionalidad, algunas de ellas difícilmente pasarían el filtro del Tribunal Constitucional.
Me voy a centrar en otro problema jurídico de carácter procedimental: la cuestión de la presentación de enmiendas parciales que no guardan conexión con el objeto de la iniciativa legislativa que se tramita y el posible control que puede efectuar el Tribunal Constitucional al respecto.
El procedimiento legislativo es el conjunto de trámites que sigue una iniciativa legislativa desde su presentación hasta su publicación en el Boletín Oficial del Estado, fase final que culmina el proceso y permite la entrada en vigor de la norma.
Entre las distintas fases que componen el procedimiento legislativo, destaca la fase constitutiva o central, que es aquella destinada a moldear el contenido final de la futura ley, cosa que se hace a través de una serie de deliberaciones y votaciones encadenadas. Es una fase orientada a permitir un debate parlamentario suficiente, en la que los distintos diputados y grupos parlamentarios pueden defender distintas posiciones, expresar su adhesión o desacuerdo al conjunto de la iniciativa legislativa, formular objeciones concretas o proponer mejoras que contribuyan a mejorar el texto legislativo.
En una democracia constitucional que sitúa como uno de sus valores superiores el pluralismo político, el método de adopción de decisiones es, como es lógico, el de la mayoría. Pero es igualmente relevante preservar el derecho de las minorías a expresar su discrepancia, visibilizar su desacuerdo y plantear alternativas.
"Los órganos de gobierno de las Cámaras (las Mesas) no pueden aceptar enmiendas que de forma evidente no guardan conexión con la iniciativa legislativa"
El TC tiene dicho que, cuando una iniciativa legislativa es aceptada por la Cámara, no puede alterarse su objeto mediante enmiendas al articulado. Una vez superado el debate de totalidad por una iniciativa legislativa, esta es aceptada por la Cámara como objeto de deliberación, de modo que su oportunidad, principios y espíritu no pueden ya ser cuestionados o alterados por las enmiendas al articulado.
Es decir, los órganos de gobierno de las Cámaras (las Mesas) no pueden aceptar enmiendas que de forma evidente no guardan conexión con la iniciativa legislativa (homogeneidad), ya que, en ese caso, se convertirían en una suerte de nuevas iniciativas legislativas, hurtando así el debate parlamentario sobre sus líneas generales en un debate de totalidad (STC 119/2011, FJ 6).
El análisis sobre la homogeneidad de las enmiendas presentadas corresponde a las Mesas, cuyas decisiones deben fundarse en criterios técnico-jurídicos, esto es, deben respetar la Constitución y el Reglamento de la Cámara, y no en razones político-partidistas.
Avanzando en el razonamiento, el Tribunal Constitucional ha subrayado que aquella restricción que tenga relación directa con el ejercicio de las funciones legislativas de los diputados supone una limitación de los derechos y facultades que integran el núcleo de su función representativa (ius in officium) (art. 23.2 CE).
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Y el derecho de enmienda de los parlamentarios y su derecho a expresar su posición mediante el derecho de voto es, qué duda cabe, un contenido central de su función legislativa.
Por eso, a mi juicio, la admisión a trámite de enmiendas que, por su contenido novedoso, y en la fase en que se insertan, hacen imposible una nueva toma de posición que se materialice en forma de enmiendas a la totalidad o de texto alternativo, y su defensa por parte de las minorías, lesiona el derecho de los diputados a ejercer correctamente su función representativa.
Y si, como defiendo, se hubiese producido ese menoscabo en el derecho a desempeñar el cargo representativo en condiciones de igualdad de los diputados (art. 23.2 CE), también se habría vulnerado el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes (art. 23.1 CE), tal y como refleja una consolidada jurisprudencia constitucional que, en estos casos, anuda la suerte de ambos derechos.
"El aplazamiento del pleno me parece una decisión acertada, en la medida en que el recurso reviste cierta complejidad y, además, tendrá implicaciones sistémicas profuturo"
Con independencia de la conclusión que se alcance, debe quedar claro que, en este procedimiento concreto, el Tribunal Constitucional no estaría realizando un control de constitucionalidad preventivo sobre la proposición de ley que se tramita, sino que tendrá que examinar la posible lesión de derechos fundamentales en el marco de un recurso de amparo parlamentario.
¿Qué decisión tomará el Tribunal Constitucional?
Por el momento, el presidente del TC, a la vista del escrito presentado por cinco de los once magistrados del Tribunal, en el que estos solicitaban que se aplazase el pleno, ha decidido convocar nuevamente este para el próximo lunes 19 de diciembre.
Me parece una decisión acertada, en la medida en que el recurso reviste cierta complejidad y, además, tendrá implicaciones sistémicas profuturo. No en vano, los diputados recurrentes, apoyándose en el art. 56 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, han solicitado como medidas cautelares la suspensión del acuerdo de tramitación de las enmiendas objeto de controversia.
Aunque la ley orgánica permitiría una actuación así por parte del Tribunal Constitucional, se trata de una cuestión delicada y sobre la que no existen apenas precedentes. Quizá el más próximo sea el del auto del TC 134/2017, que resolvió el recurso de amparo interpuesto por diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de Cataluña frente al acuerdo de la Mesa del Parlament que admitió a trámite la solicitud de convocatoria de pleno ordinario el día 9 de octubre de 2017, con objeto de valorar los resultados del referéndum del día 1 de octubre y sus efectos.
En ese recurso se solicitaba, entre otras cuestiones, la suspensión cautelar de los efectos de los acuerdos parlamentarios impugnados, cosa a la que accedió el pleno del TC.
En la controversia actual, sin embargo, la suspensión afectaría al desarrollo del procedimiento legislativo, un territorio desconocido y que plantea no pocos problemas desde la perspectiva del principio de autonomía parlamentaria y del necesario respeto a la presunción de legitimidad de los actos y normas que provienen de un órgano de un Poder del Estado revestido de legitimidad democrática.
*** Carlos Fernández Esquer es profesor de Derecho constitucional en la UNED.