¿Deben depender del Ministerio de Justicia los magistrados de enlace?

Ese artículo tiene como finalidad reflexionar sobre el futuro de las funciones de los magistrados de enlace de España en distintos países y su adscripción al Ministerio de Justicia, una reflexión necesaria tras lo sucedido a raíz del voto particular emitido por un magistrado de la Audiencia Nacional en relación con la extradición, solicitada por las autoridades de Estado Unidos, del general venezolano Hugo Carvajal. La inmediata consecuencia de ese sorprendente voto particular no ha sido otra que el cese fulminante del magistrado de enlace en Washington.

Una de las características de la cooperación internacional en el siglo XXI es la tendencia a la informalidad y a la sustitución de mecanismos burocráticos por comunicaciones directas o, cuando esto no sea posible, mediante la intermediación de funcionarios especialistas que contribuyan a agilizar y facilitar la prestación de las medidas demandadas a través de los mecanismos existentes de auxilio judicial entre los países.

Esta tendencia, que deriva de la imprescindible necesidad de favorecer la obtención de la cooperación internacional necesaria en cada caso, ha cristalizado hace ya mas de 30 años con la creación de herramientas informales que ayudan a las autoridades judiciales en la gestión de las solicitudes de extradición o de auxilio judicial internacional. Además de herramientas técnicas, páginas web con recopilatorios de convenios, formularios, etc., se han creado instrumentos institucionales como las redes de cooperación judicial internacional, los magistrados de enlace y Eurojust.

Los magistrados de enlace y los miembros de estas redes son nombrados oficialmente para estas tareas y son, por definición, intermediarios activos para el favorecimiento y la facilitación de las tareas de cooperación internacional entre las autoridades competentes, a quienes no sustituyen, pero a las que ayudan y complementan partiendo de unos conocimientos especializados que deben poner a disposición de éstas.

La figura del magistrado de enlace nació con la Acción Común de la UE de 22 de abril de 1996 hoy derogada, aunque la figura sigue existiendo como una herramienta que los Estados deciden crear en aquellos países, miembros o no de la UE, en los que consideran conveniente esa tarea de intermediación en el ámbito de la Justicia y principalmente entre órganos judiciales y fiscalías.

La Ley 16/2015 reguló la figura del magistrado de enlace en España. La normativa se complementó recientemente por el real decreto 242/2019, de 5 de abril, que tiene el mérito de concretar la forma de nombramiento, los méritos y requisitos que debe reunir, la creación de una comisión de selección que realiza una propuesta motivada de una terna de candidatos, la duración del mandato y las razones de su cese. Se avanza así en transparencia y se evitan prácticas anteriores que dieron lugar a nombramientos de personas que ni siquiera hablaban el idioma del país en el que ejercieron esas funciones.

Pero es evidente que, aun con esta mejora del sistema, se sigue tratando de un nombramiento en el que la confianza del Ministerio de Justicia prevalece, puesto que es la persona titular del Ministerio quien decide su preferencia discrecionalmente sobre la propuesta motivada de la terna de candidatos que le eleva la comisión y, sobre todo, porque el cese es absolutamente discrecional, aunque ello no debiera amparar decisiones arbitrarias, tal y como dispone el artículo 7 del real decreto.

Es importante tener en cuenta que las funciones del magistrado de enlace no son jurisdiccionales. Por las funciones que legalmente tiene asignadas (entre ellas “apoyar a las autoridades judiciales competentes en la redacción y ejecución de solicitudes de auxilio” e “intercambiar información con las autoridades del país de destino sobre las cuestiones que pudieran plantearse en el ejercicio de sus funciones”), el magistrado de enlace, al igual que hacemos los puntos de contacto de las redes internacionales, interviene en la solución de asuntos pendientes, proporcionando consejo y ofreciendo información complementaria que contribuya a que las autoridades competentes adopten la mejor solución.

Quienes trabajan en el ámbito de la cooperación internacional, y por supuesto los magistrados de la Audiencia Nacional conocen estas tareas y frecuentemente solicitan su ayuda, proporcionan información, mantienen reuniones y hacen y reciben habitualmente llamadas o visitas por parte de los magistrados de enlace.

En los casi 20 años de experiencia en este ámbito nunca he escuchado de autoridad española o extranjera que esta labor haya podido inquietar su independencia en la adopción libre y acorde a Derecho de la decisión procedente.

Si un fiscal o un magistrado competente para la emisión o ejecución de una demanda de extradición o de auxilio judicial internacional considera que no debe o no quiere proporcionar esa información, o que no necesita la ayuda que se le ofrece, puede, sin más, manifestarlo así sin que la negativa le pueda acarrear consecuencia negativa de ninguna clase.

Es más, la actuación del magistrado de enlace incluso entregando directamente solicitudes de auxilio judicial, en procedimientos en los que obviamente no es parte, ha sido reconocida por el Tribunal Supremo.

Por eso, lo ocurrido resulta inquietante para quienes hacemos cada día labores de intermediación como puntos de contacto de las diferentes redes, y evidentemente para el resto de los magistrados de enlace españoles y no menos aun para los extranjeros acreditados en nuestro país.

Desconozco directamente la intervención concreta del magistrado de enlace en Washington en el caso de la extradición de Carvajal. Parece que se produjo por teléfono, y hay que tener en cuenta que Estados Unidos no ha designado magistrado de enlace en España, por lo que, como es habitual y sucede también en el caso de Italia, el magistrado español ayuda también en los casos remitidos a España por el país de destino.

Pero sí conozco la habitual forma de actuación del magistrado de enlace español en Estados Unidos, que siempre ha mantenido el más absoluto respeto por las funciones de la autoridad judicial competente, por lo que resulta difícil comprender el desacuerdo y la perplejidad que se vierte en el voto particular emitido en este asunto por la que, se dice, intervención de una persona ajena al proceso concreto pero obviamente no ajena al ejercicio de las funciones de intermediación que la Ley le encomienda.

Muchos puntos de contacto de las redes internacionales nos preguntamos cuál es entonces nuestra función y cómo podemos ejercerla debidamente si una pregunta sobre el estado de ejecución de una solicitud o el ofrecimiento de ayuda pueda causar perplejidad y molestia.

Si la inquietud se ha producido porque la llamada viniera por parte de un funcionario dependiente del Ministerio de Justicia y, como se dice, siendo persona ajena al procedimiento, cabe preguntarse si es conveniente que los magistrados de enlace (e incluso otras figuras como el miembro nacional de Eurojust), sigan dependiendo del Ministerio de Justicia y si no sería más adecuado, como venimos manteniendo que debería ser, que estos especialistas favorecedores de la cooperación estuvieran fuera del Ministerio de Justicia y se encuadraran en una estructura como la Fiscalía, no sujeta al Poder Ejecutivo, desde la que sería más coherente que se actuase como intermediario activo y se ofreciese esa ayuda siendo parte en el procedimiento (lo anterior podría plantearse también desde el CGPJ, si bien en este caso seguiría siendo ajena al procedimiento).

Que el resultado de lo que parece –porque no se dice otra cosa en el voto particular– una actuación cotidiana en el ejercicio propio y adecuado de las funciones del magistrado de enlace descritas en el real decreto haya sido el cese inmediato, requeriría más información sobre si se ha producido alguna circunstancia de extralimitación en su actuación, algo difícil de imaginar en llamadas de teléfono y cuando se trata, en particular, de una persona que durante años ha venido desarrollando su tarea de manera impecable y a satisfacción de las autoridades judiciales de ambos lados del océano.

Es importante volver a insistir en que el cese no requería justificación pues, como decía, es discrecional, y más aún cuando, en este caso, era un nombramiento realizado con el régimen jurídico anterior hasta el punto que, conforme al nuevo secreto, el cese se debía producir, sin más, en el momento en que la plaza fuera convocada.

No se acordó el cese tras la entrada en vigor del reglamento y, como ya he indicado, me consta la satisfacción general con el trabajo que realizaba el magistrado de enlace, realmente excelente, realizando además un trabajo adicional para favorecer la información general con la redacción de guías para la obtención de auxilio judicial en Estados Unidos o la remisión de boletines informativos mensuales con información relevante de la Administración de Justicia estadounidense.

Que el cese se produzca tras la publicación del voto particular vincula el cese a una actuación que se supone inapropiada y afecta al prestigio de un reconocido y magnífico profesional. Y esto es profundamente injusto.

Para el ejercicio futuro de las labores de los magistrados de enlace y de los puntos de contacto de las redes sería imprescindible asegurarnos de cuáles son los límites de nuestra actuación de intermediación y orientación a las autoridades competentes, cuáles son las condiciones del ejercicio de esta labor y si podremos seguir realizándola dirigiéndonos a los tribunales competentes o bien si, por el contrario, debe evitarse cualquier pregunta o contacto con los mismos.

Pero, si fuera así, ¿cuál sería el futuro de los magistrados de enlace? ¿Cuáles las posibilidades de actuación de estas herramientas de cooperación que se siguen impulsando desde la UE y desde otras organizaciones para mejorar la cooperación internacional? ¿Cuál sería el futuro de Eurojust, que realiza permanentemente y de forma muy útil no solo tareas de intermediación sino, aun más, de coordinación de autoridades judiciales en la UE? No olvidemos que, en definitiva, magistrados de enlace, redes de cooperación y Eurojust son herramientas básicas para afrontar la delincuencia trasnacional.

Quizás, en el fondo, todo se haya debido a una lamentable confusión o a una precipitación en una reacción que se pudo creer adecuada en su momento. Sin duda, de todo lo sucedido resulta también la conclusión de que la exclusión, como ya ha hecho la UE con el principio de reconocimiento mutuo, de las autoridades gubernativas del ámbito de las cuestiones de cooperación internacional permitiría realizar más adecuadamente estas tareas.

*** Rosa Ana Morán Martínez es Fiscal de Sala de Cooperación Internacional. Punto de contacto de la Red Judicial Europea e IberRed.