La amnistía borra división de poderes, igualdad y seguridad jurídica según el dictamen final del Senado

"Principios, todos ellos, básicos para el Estado de derecho", explica el informe, "en los que está fundamentada la Constitución Española" y, más aún, "el derecho de la Unión Europea". 

Este diario ha tenido acceso a este dictamen final sobre la ley [consúltelo aquí en PDF], que será analizado por los senadores que conforman la reunión de las Comisiones Constitucional y de Justicia de la Cámara Alta.

El documento es prolijo en argumentaciones, referencias y citas a la jurisprudencia y al derecho comparado. Se apoya en el informe de la Comisión de Venecia en sus críticas al "ámbito objetivo" temporal y material de la norma -al que llega a calificar de "indefinido" y sospechosamente "subjetivo"-. Y resulta demoledor en sus conclusiones, desmontando el relato del preámbulo de la ley y analizando las "inconsistencias" de la redacción de su articulado.

Seguridad jurídica

Por ejemplo, en lo tocante a la amnistía a los delitos de terrorismo, el informe advierte de que ninguna de las redacciones del artículo 2, que detalla las exclusiones de la gracia de la amnistía, se compadece con el derecho humanitario, la protección de los derechos humanos y, más concretamente, el Código Penal español.

Aunque el Gobierno insistió por boca de Félix Bolaños en que "no se contempla" la amnistía a delitos de terrorismo, su interpretación es forzada, según el dictamen. Porque advierte el letrado de que la referencia a la Directiva 2017/541/UE en la que se ampara esa afirmación del ministro de Justicia carecería de validez, porque las directivas en sí mismas no tienen valor jurídico alguno.

Concretamente, el informe explica que, "a diferencia del Reglamento, que impone una auténtica regulación comunitaria [...] con la consecuencia de desplazar, en su ámbito competencial, a la legislación nacional, la Directiva tiene como destinatario a los Estados [...] sin sustituir al poder legislativo nacional. Por definición, la eficacia jurídica de la directiva se hace depender de su 'transposición' por una norma nacional".

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Y añade que dicha directiva antiterrorista de la UE "ha sido plenamente incorporada al Código Penal español" y la aplicación de este último "es incontrovertible". Más aún, teniendo en cuenta que, "por su propia naturaleza" una ley de amnistía "no puede tener otra referencia que la ley penal nacional".

Ésta fue la batalla principal por la que Junts no aceptó la ley el 30 de enero y la votó en contra, "para forzar que se atiendan las enmiendas" que había presentado al texto, tal como explicaban fuentes cercanas a Carles Puigdemont. Al expresident fugado lo investiga por terrorismo la Audiencia Nacional, junto a los dirigentes de ERC Marta Rovira y Rubén Wagensberg en el caso Tsunami.

Ésta es una de las razones por las que el dictamen considera que la norma que se votará este jueves en el Senado atenta contra la seguridad jurídica en España: "Tal criterio, en cuanto alteraría el sistema constitucional de fuentes del ordenamiento, vulneraría el principio de legalidad en materia penal y el de seguridad jurídica amparado por el mismo".

División de poderes

Después de que este jueves se vote la ponencia, el próximo martes 14 de mayo, el Pleno del Senado tomará posición y, sin duda, vetará la norma. Pero no lo hará sólo porque el Partido Popular, líder de la oposición al Gobierno de Pedro Sánchez, tenga mayoría absoluta en la Cámara Alta, sino apoyado en este demoledor dictamen.   

El caprichoso calendario está uniendo el final de la tramitación de la Ley de Amnistía con una crisis reputacional en el Gobierno de Pedro Sánchez: el caso Koldo, los revolcones judiciales a su Fiscal General, las broncas internas por la tauromaquia, las crisis diplomáticas con Argentina e Israel... y los últimos días de la campaña de las elecciones catalanas.

Es a esa cita a la que Sánchez quería llegar con la amnistía como bandera del "reencuentro" y del "pasar página". Y del mismo modo que la convocatoria adelantada llegó dos días antes de la aprobación de la norma en el Congreso, su veto en el Senado llegará dos días después de la celebración de los comicios.

Ese recorrido legislativo es el que desmonta, también, el dictamen final del letrado de la Cámara Alta. Según el texto, el principio de la división de poderes, base del Estado de derecho, se ve también vulnerado en el texto de la ley.

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"Supone una quiebra de la división de poderes plasmada en la Constitución", explica el informe, "en concreto, de la reserva absoluta de jurisdicción (artículo 117.3
Constitución) y de la obligación incondicionada de cumplir las sentencias y resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales (artículo 118 de la Constitución)".

El documento especifica que, aunque se autodefine como "ley singular", la norma no encaja en esa categoría al no guardar por los criterios de "razonabilidad, proporción y adecuación". Este triple canon, añade el letrado, se incumple palmariamente.

Pero es que, además, según "el corpus jurisprudencial" una ley singular se puede enmarcar "exclusivamente en el conjunto de relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo". Pero nunca invadiendo competencias del Poder Judicial, al que la Constitución otorga una reserva absoluta de jurisdicción en su artículo 117.3.

"Esta reserva absoluta de jurisdicción, supuesto el poder fusionado que Legislativo y Ejecutivo representan en el Estado contemporáneo, constituye la piedra angular del Estado Constitucional de Derecho, tanto en nuestra Constitución, como para la Unión Europea", advierte el dictamen en previsión de posibles acciones contra el Estado español provenientes de las instituciones de la UE.

Lo demuestra "la serie de pronunciamientos del Tribunal de Justicia de ésta desde 2018, frente a Polonia, en defensa del Estado de derecho", avisa. 

Y es que las imposiciones que la norma hace a los jueces, que les imposibilita cualquier interpretación material, temporal, o de tipos penales a los que es aplicable la amnistía, suponen "un desapoderamiento del ejercicio ordinario de la función jurisdiccional en el ámbito de los hechos delictivos sobre los que se proyecta, especialmente grave cuando anula la cosa juzgada, que requeriría una expresa previsión por la Constitución".

El principio de igualdad

Cuando la proposición de ley regrese al Congreso, volverá con ella el procedimiento de urgencia. El Senado ha ralentizado su tramitación gracias a un cambio de Reglamento impulsado, también, por la mayoría absoluta del PP.

Esa modificación ha sido recurrida por el PSOE ante el Tribunal Constitucional, por "manifiesta" vulneración de la Carta Magna. Pero esto ha permitido recabar los informes de órganos consultivos, nacionales o internacionales, como el del CGPJ y el ya citado de la Comisión de Venecia.

En todo caso, el Congreso levantará el veto. Y fuentes de su presidencia señalan el día 30 de mayo como la fecha más probable para la convocatoria del pleno que ponga el sello definitivo a la ley camino del Boletín Oficial del Estado (BOE), más allá de que, entonces, comience otro recorrido, esta vez de recursos: al de conflicto de competencias se unirán otros de inconstitucionalidad y consultas prejudiciales al TJUE.

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Sin duda, algunos de ellos incluirán elementos de los que cita el letrado del Senado en este dictamen. Por ejemplo, su argumentación sobre la vulneración del principio de igualdad ante la ley y el de interdicción de arbitrariedad de las leyes.

Según el informe, "la ausencia de justificación, en la exposición de motivos, de las fechas inicial y final del período considerado [...] que toda amnistía requiere" es un claro indicio de arbitrariedad. Sobre todo, a la vista de los cambios "no justificados" que ha ido experimentando el "ámbito objetivo temporal" de la norma.

La igualdad ante la ley se vería quebrada por esta indefinición, porque "convierte el ámbito temporal de la amnistía en un período abierto, inconcluso, frente a la idea generalmente admitida en los ordenamientos que la reconocen, de que la amnistía encuentra idealmente su justificación en relación a hechos delictivos comprendidos en un período determinado que se considera concluido e irrepetible".

De este modo, no existiría "base objetiva para entender justificada la inclusión o exclusión de los hechos que materialmente podrían beneficiarse de la amnistía en función del período temporal así delimitado". 

Lo mismo que ocurriría con el "ámbito objetivo material", según el informe del letrado. Porque el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad, consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución, "proscribe la discriminación sin base objetiva", que no está presente en una ley que amnistía hechos definidos con criterios "demasiado inconcretos".

El artículo 1 de la Ley de Amnistía describe los delitos comprendidos en esta concesión de gracia como aquellos "actos cometidos con la intención de reivindicar, promover o procurar la secesión o independencia de Cataluña".

La única concreción, en los diversos apartados del artículo "no constituyen una lista cerrada [...] ni a categorías de delitos [clasificadas] por el bien jurídico protegido", establece el informe del letrado del Senado, sino por "el móvil".

Es decir, que así redactada, se trataría de "una amnistía general desde el punto de vista material, de todos los delitos vinculados a aquel móvil", el de la independencia de Cataluña.

Por lo que se deduce que se está beneficiando a determinadas personas, discriminadas en función de su ideología y no por criterios objetivos ni materiales ni temporales.

Y esto, dada la inconcreción de criterios -concluye el dictamen-, está expresamente prohibido en el artículo 14 de la Constitución Española: "Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social".