Araceli Mangas: "Los jueces deben inaplicar las disposiciones de la ley de amnistía que impidan que el fallo del TJUE sea eficaz"

Desde la atalaya de haber sido miembro del 'comité de sabios' para la reforma del Tratado de Maastricht o consejera de España ante la Corte de La Haya en el caso de la conformidad con el Derecho Internacional de la declaración unilateral de independencia de Kosovo, Mangas muestra su preocupación por el "desarbolamiento del Estado" y la subordinación al Ejecutivo del Parlamento y de las instituciones de control.

"Lo único que nos queda es el Tribunal Supremo", dice la jurista, que no esconde su desconfianza hacia el Tribunal Constitucional. 

A su juicio, hay motivos sobrados para que la amnistía sea sometida al examen del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Y, en el marco de una cuestión prejudicial, los jueces "no se ven para nada limitados por la ley de amnistía".

"Deben inaplicar todas las disposiciones de la ley de amnistía que impidan los efectos del examen por parte del Tribunal de Justicia de la UE", afirma.

Primero fueron los indultos. Luego la reforma del delito de malversación de fondos públicos y la supresión de la sedición. Y ahora la amnistía, que se justifica en aras a la “convivencia” y para “superar y encauzar” un “conflicto político”. ¿Le parece una justificación verosímil y jurídicamente suficiente?

Si fuera cierta, podría valer perfectamente porque las amnistías históricamente se han pensado para esas situaciones en las que ha habido una quiebra de la confianza en una sociedad debida a posiciones plenamente encontradas y a que una parte ha tenido que llevar a cabo actuaciones ilícitas en un contexto de dictadura, de autocracia, etcétera, para salvar la democracia o para alcanzar la democracia. Desde el punto de vista de conseguir olvidar una quiebra emocional importante (una guerra civil, un conflicto armado interno, una sublevación), las amnistías tienen sentido si efectivamente se hacen por consenso de las fuerzas políticas -algo que no ocurre en España- y para restablecer la convivencia, algo que tampoco sucede porque la parte perdonada lo que hace es decir que va a volver a hacerlo. No les perdonamos. Lo que hace la ley que pretende el Gobierno es reconocer que aquello [el ‘procés`] fue lo correcto, que estaban luchando por algo digno de ser defendido. Por tanto, la amnistía, tal como se plantea, no obedece a los predicados históricos jurídicos de esa figura. Las amnistías no son rechazables si se dan en circunstancias en las que se ha roto la convivencia en una sociedad, se trata de restablecerla y de olvidar lo que ha pasado para seguir la convivencia, cuando hay un reconocimiento de la parte a la que se perdona de que lo hizo mal. No es el caso. El preámbulo de la ley de amnistía es realmente vomitivo, puesto que lo que hace es reconocer que todo lo que se hizo fue correcto. Y, además, engaña sobre su constitucionalidad.

El Gobierno se apoya en la eficacia de los indultos para restaurar la convivencia en Cataluña y estima necesario dar un paso más. ¿Cree que esa es la auténtica justificación?

Es clarísimo que al Gobierno no le mueve restaurar la convivencia en Cataluña. No digo que no le interese restaurarla, pero no es lo que le ha movido. Le mueve la necesidad de siete votos para obtener el poder personal del señor Sánchez y el poder del Partido Socialista. Los indultos podrán ser criticables políticamente, pero hay que reconocer que estaban dentro de la legalidad y constitucionalidad de nuestras previsiones jurídicas. Y es verdad que, una vez ya juzgados, no es conveniente -esto se estima así en Europa- tener a los líderes políticos durante demasiado tiempo en la cárcel. Y también hay que reconocer que lo que sucedió en Cataluña en 2017 nunca debió haber sucedido si el Gobierno de Rajoy hubiera actuado a tiempo, en 2014 o en 2015. Eso es lo que han hecho siempre Italia o Alemania cuando han tenido este tipo de problemas, zanjándolos de inmediato, de una forma secante, no permitir que prosigan. En ese aspecto, quizás los indultos no fueran del todo inaceptables. Ahora, no es aceptable una amnistía que considera que todos esos hechos ya no son delito. Y tampoco la desaparición de la sedición. Es muy grave para un Estado de derecho y para nuestra seguridad la derogación de ese delito, que está en toda Europa. El Gobierno mintió descaradamente diciendo que en Europa no había sedición. La hay en Bélgica, en Alemania, en Francia. Eso sí, formulada de una manera mejor técnicamente que en el Código Penal español, lo pudieron haber hecho mejor los socialistas en el 95.

Usted ha escrito que el perdón de un delito no está para enardecer a sus autores, como hace, a su juicio, la proposición de ley. ¿Por qué enardece?

Porque cuando se lee la exposición de motivos, la sensación a la que se llega es que lo que hicieron los independentistas en Cataluña estaba justificado. Y eso me subleva porque España era un país democrático, donde incluso las pretensiones de independencia no son ilegales, son ideas que se pueden defender políticamente. La exposición de motivos es muy grave. Igual que lo es el pacto del Partido Socialista con el PNV en términos de posibilidad de acceder casi, casi a la independencia. Los pactos con el PNV y con Junts me parecen tan graves para el futuro de España como la propia amnistía. La amnistía es simplemente un primer paso para llegar a la independencia. Se trata de ir desarbolando el Estado, reordenándolo en un Estado confederal, en el mejor de los casos. O simplemente Estados separados.

La amnistía es simplemente un primer paso para llegar a la independencia. Se trata de ir desarbolando el Estado

Se han aprobado amnistías en otros Estados de la Unión Europea. ¿Por qué lo que vale en otros países de nuestro entorno no valdría aquí?

Porque cada país tiene sus propias opciones jurídico políticas. No hay una norma única europea para los 40 estados del continente europeo, ni siquiera para los 27 de la Unión Europea. Las altas instituciones de la UE han ido estableciendo ciertos límites, cierta homologación o aproximación de legislaciones. Pero cada país en su Constitución establece si admite o no la amnistía. Alemania y Francia la admiten. En el caso de España, nuestra Constitución actual no regula la amnistía. Y eso de que lo que no está regulado está permitido no es del todo cierto. Hay que ver siempre el espíritu del legislador, el contexto. Cuando se hizo la Constitución hubo acuerdo en que indultos individualizados se podían dar y que un indulto general no, está expresamente prohibido de una manera tajante. Si prohíbes lo menos (el indulto general) está claro que prohíbes lo más (la amnistía). Hubo dos enmiendas para regular la amnistía y fueron rechazadas. Por tanto, el constituyente no quería amnistía. Esto aparece muy claramente en el informe de los letrados de la Comisión de Justicia del Congreso.

¿Qué valor le da usted a ese informe?

Un valor importante, sin duda, porque está hecho por personas de gran conocimiento jurídico. Ya hay un cuerpo doctrinal muy relevante de muchos profesores de Universidad, de penal, de procesal, de constitucional, de internacional público. Una gran mayoría consideramos que hay una clara inconstitucionalidad. Hemos dicho que tiene que haber un gran consenso político para conceder la amnistía. Y luego que, además, los amnistiados se sumen a la vida normal de la sociedad. Una amnistía no es para que vuelvan a empezar. El problema es que esta amnistía es dejarles limpios para que vuelvan a empezar en la vida política su propio proyecto de independencia, que ya conocemos. Esa es la realidad.

A los letrados no les han hecho ni caso en el informe de la ponencia

Ni seguramente tampoco cuando la ley llegue a otras instancias. La amnistía ya está pactada con quien se tiene que pactar, seguramente. El problema más grave que tenemos ahora en España es que nos está faltando confianza en las instituciones. Sobre todo porque el propio Gobierno, desde el presidente a bastantes ministros, han estado diciendo de una manera ostentosa que la ley es constitucional. Incluso en algún momento se ha hecho referencia a que había habido contactos -se supone, claro, con el Tribunal Constitucional- y que la ley no iba a tener problemas. Cuando un alto tribunal está implicado en el proyecto político de un Gobierno...

Pero eso es una suposición. No tenemos datos ciertos.

No tenemos datos ciertos, pero el Gobierno capturó el Tribunal Constitucional hace más de un año, nombró a dos personas que procedían del Gobierno -un antiguo ministro de Justicia y una directora general de Presidencia del Gobierno- y estaba claro que quería tener una mayoría durante mucho tiempo en el Tribunal Constitucional para que convalidara todo lo que haya que convalidar. Durante 20, 25 años en el Tribunal Constitucional estuvieron los mejores, los ocho o diez primeros de cada sector jurídico, juristas extraordinarios. Pero llevamos años en los que se ha buscado a magistrados a los que tanto el PP como el PSOE no han nombrado por sus méritos, sino que van ahí a cumplir una misión. La mayoría debe su cargo, simplemente, a su vínculo con el partido que les nombra. Y lo digo de unos y de otros. Pero siempre había cuatro o cinco que, al ser independientes, eran los que inclinaban la balanza de una manera u otra. Ahora mismo ya no. En el caso, por ejemplo, de Polonia, tanto el Tribunal Europeo de Derechos Humanos como el propio Tribunal de Justicia de la Unión han considerado que si un solo magistrado de un Tribunal Constitucional ha sido nombrado de manera inadecuada, es decir, no por su independencia sino justamente porque formaba parte del Gobierno, ese Tribunal Constitucional deja de ser un tribunal imparcial, independiente.

Llevamos años en los que para el TC se ha buscado a magistrados a los que tanto el PP como el PSOE no han nombrado por sus méritos, sino que van ahí a cumplir una misión.

Queda Europa. ¿Qué cabe esperar de Europa?

Europa tiene sus límites. Europa no puede juzgar la constitucionalidad de la ley de amnistía, porque no es su competencia. El Tribunal de Justicia de la UE sí tiene muy bien establecida, especialmente por lo ocurrido en las autocracias en Polonia y Hungría -y en España yo creo que ya cada vez hay más conciencia de que hemos pasado de un sistema democrático a un sistema autocrático-, una jurisprudencia muy clara sobre lo que es el Estado de derecho, sobre la obligación de la imparcialidad de los jueces y tribunales. En las autocracias el Legislativo y el Ejecutivo quedan fusionados. Y lo vemos en España: las Cortes ya no aprueban leyes, aprueban los decretos leyes que ofrece el Gobierno. Y es un sí o no, lo tomas o lo dejas. Y lo toman siempre. Teniendo en cuenta que se trata también de domeñar el control constitucional y el control jurisdiccional, creo que esto sí que puede ser examinado por el Tribunal de Justicia de la UE. Cuando llegue el momento de aplicar la ley de amnistía, los jueces nacionales pueden hacer uso de una facultad discrecional suya -que no depende para nada del Gobierno de España, ni del Parlamento ni de ninguna ley, sino que es un poder que les da directamente el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea- para plantear una cuestión prejudicial si consideran que hay algún tipo de vulneración de normas de la Unión Europea y detener el proceso.

Araceli Mangas, durante la entrevista con El Español./ Javier Carbajal

¿En qué aspectos cree que la proposición de ley de amnistía es incompatible con el Derecho de la Unión?

Puede ser incompatible porque modifica los poderes de los jueces nacionales según estén aplicando la ley de amnistía o cualquier otra norma en España. Y eso en el sistema de la Unión Europea no se acepta. Por ejemplo, las medidas cautelares forman parte de la tutela judicial de las partes. La proposición de ley de amnistía limita los poderes de los jueces en ese ámbito, les obliga a actuar de una manera automática, y en dos meses tienen que tenerlo todo hecho. Como quien mete una tarjeta en una máquina y les sale ya directamente el resultado. La ley de amnistía quiere ese automatismo sin permitir a los jueces utilizar las posibilidades cautelares. Hay varios artículos que, combinados, tienen el efecto de coartar la independencia de los jueces, de obligarles automáticamente, sin pensar, sin racionalizar las situaciones, a conceder la amnistía. Además, es una ley arbitraria porque no deja muy claro cuáles son los hechos amnistiables. También porque cercena las posibilidades que da la propia Constitución Española de que un juez plantee cuestión de inconstitucionalidad y el proceso quede suspendido. En todo caso, hay una opción, que es plantear la cuestión prejudicial y, además, pedirle al Tribunal de Justicia la medida cautelar de que ordene al Gobierno de España la inaplicación total de la ley de amnistía.

Eso es raro

Ya hay un precedente en Polonia. El TJUE suspendió la ley que creaba la Sala Disciplinaria para proceder contra jueces. El Gobierno polaco se negó y eso le costó una multa de más de 600 millones de euros que ha tenido que pagar.

En su opinión, si un tribunal español optase por plantear una cuestión prejudicial, ¿debería suspender en ese momento el procedimiento en el que se aplique sin hacer caso de la ley en cuanto al levantamiento inmediato de órdenes de prisión u otras medidas cautelares?

Si va a plantear cuestión prejudicial es obligatorio suspender el proceso interno y, por tanto, todas las consecuencias de ese proceso interno. El juez tiene derecho a utilizar todas las medidas cautelares que crea oportunas cuando se trata de una cuestión relativa al Derecho comunitario. No caben leyes de excepción frente a las obligaciones que establece el Derecho de la UE. El juez nacional mantiene la integridad de todos sus poderes cuando considera que el asunto tiene implicaciones con el Derecho europeo.

Pero entonces quedarían en agua de borrajas las enmiendas que se acaban de introducir en la proposición de ley para enfatizar que, sin perjuicio de que se plantee una cuestión prejudicial, las medidas cautelares deben ser levantadas inmediatamente.

Los jueces no están obligados a nada por esa ley que sea contrario a sus obligaciones como jueces comunitarios. Si los jueces consideran que hay algún tipo de implicación con el Derecho comunitario -y seguramente la hay- no se ven para nada limitados por la ley de amnistía. Deben dejar inaplicadas todas las disposiciones de la ley de amnistía que impidan los efectos del examen por parte del Tribunal de Justicia de la UE, sobre todo para que, cuando llegue la sentencia del Tribunal de Justicia, tenga efecto útil, que pueda ser aplicada. Tienen todos los poderes que les da el Derecho de la UE.

 Si los jueces consideran que hay algún tipo de implicación con el Derecho comunitario -y seguramente la hay- no se ven para nada limitados por la ley de amnistía.

En esa hipótesis, los jueces tendrían que asumir la crítica de que se están oponiendo a una ley democrática aprobada por un Parlamento legítimo y que, en definitiva, están haciendo oposición política.

Pero es que tienen la obligación de aplicar el Derecho de la Unión Europea. El hecho de que una ley proceda de un Parlamento democrático no significa que sea compatible con el Derecho de la Unión Europea. Ha habido leyes muy importantes del Parlamento francés, del alemán, aprobadas por amplias mayorías, que quedaron inaplicadas porque eran contrarias al Derecho europeo. No hay un derecho a decidir ilimitado de los Parlamentos. Los Parlamentos están obligados por la Constitución y por el Derecho de la UE.

¿Qué le parece la mediación de la Comisión Europea en las negociaciones para renovar el Consejo General del Poder Judicial?

Un error del Partido Popular. No tiene mucho sentido. No acabo de entender por qué necesitan que la Comisión intervenga en los nombres de posibles miembros del Consejo General del Poder Judicial. Se trata de encontrar grandes juristas, porque entonces serán independientes. El TC aceptó que todos los vocales fueran nombrados por el Congreso y el Senado siempre que no se hiciera sobre la base del sistema de reparto de cuotas y que no se trasladara la relación de fuerzas del Parlamento al CGPJ. Eso ha sido violado de manera constante. Ese es el problema. Lo que tenían que haber planteado es un cambio importante en la ley actual.

¿Hay algún precedente de que un país de la UE haya acudido a la figura de un mediador extracomunitario para que el partido en el Gobierno negocie con prófugos de la Justicia?

Con todas esas connotaciones no. Pero ha habido un precedente, y fue malsano (especialmente para España), cuando la Unión Europea nombró a un mediador para tratar de llegar a un acuerdo entre las pretensiones de integridad territorial legítimas de Serbia y las pretensiones ilegítimas de los kosovares de independizarse de Serbia. Y nombraron a Martti Ahtisaari como mediador. Fue un desastre total. Ahtisaari lo dijo claramente: unos me plantean la integridad territorial y otros la independencia. Y al final fue la independencia. Se alumbró un Estado independiente en Kosovo con su famosa DUI, la declaración unilateral de independencia, que ha querido ser clonada en otros ámbitos, como es el caso español. Algunos avisamos de esa barbaridad: se alumbró un Estado ilegal, como era Kosovo, gracias a un mediador que, al final, se pone siempre de parte de quien en ese momento tenga el mejor relato de cara a la opinión pública.

¿Y ese es el futuro que usted augura a la mediación del diplomático salvadoreño Fernando Galindo?

No creo que la mediación de este diplomático llegue a tanto. Si llegan graves problemas de independencia, no es por culpa del mediador, es por culpa del Gobierno de España. Yo creo que la amnistía es un trampantojo para ocultar lo que viene después. Y además es que nos han ido preparando con los indultos, con la derogación de la sedición. Si se produce dentro de un año o dos años una declaración de independencia, a menos que haya violencia no se podrá hacer nada, porque solo podríamos intervenir penalmente en caso de que haya violencia.

Estará el 155.

Sí, pero el Gobierno es el que tiene la llave del 155 y el Gobierno a lo mejor forma parte de esos pactos. Están yendo cada vez más lejos. Y la sociedad española es verdad que no nos resignamos, pero al final aguantamos. No tenemos la capacidad de resistencia que han tenido la sociedad y los jueces polacos, o la sociedad israelí frente a la reforma judicial de Netanyahu. Hay sociedades que han demostrado más valentía a la hora de defender la democracia. Quizá nos hemos equivocado con que nuestra Constitución no sea militante en la defensa de la democracia. A mí me gustaría que la Constitución tuviera un núcleo duro que no permitiera la vuelta atrás. El desmantelamiento del Estado que vivimos, la subordinación al poder político es tremenda. Una democracia es los límites del poder y quién controla al poder. Ya no hay límites y ya no hay quien controle, salvo el Tribunal Supremo, lo único que nos queda ahora mismo.