Llevamos años advirtiendo sobre la gravedad de la crisis fiscal en España. Años diciendo que si no aumentamos la recaudación, no conseguiremos resolverla. Por desgracia, tras cerca de seis años de consolidación fiscal basada primordialmente en la reducción del gasto, la tozuda realidad de los datos nos está dando la razón. El año 2015, a pesar de haber crecido a tasas del 3%, terminará con un déficit próximo al 5% del PIB y una Deuda Pública rozando el 100% del PIB.
El hecho diferenciador de las finanzas públicas españolas durante la crisis ha sido, sin duda, el desplome de los ingresos. En España los ingresos cayeron 6 puntos porcentuales de PIB, algo que no ha pasado en ningún otro país de nuestro entorno. En el resto de los países de la zona euro, los sistemas tributarios han funcionado como cabría esperar. Si bien la recaudación caía al bajar la actividad económica, el porcentaje de los ingresos sobre el PIB se mantuvo estable. En nuestro país, no sólo cayó la recaudación sino que también lo hizo el porcentaje que ésta representaba sobre el PIB, pasando del 41% en 2007 al 35% en 2009. Es decir, los ingresos cayeron proporcionalmente más que el PIB.
La crisis reveló que este sistema tributario es incapaz de recaudar lo suficiente sin un 'boom' inmobiliario
Desde 2009 estos datos han mejorado, llegando casi al 39% en 2014, pero la crisis dejó en evidencia un sistema tributario ineficiente e incapaz de recaudar recursos suficientes en ausencia de un boom inmobiliario. Como referencia diremos que en el 2014 los países del zona euro recaudaban, en media, el 47% del PIB y durante la crisis este porcentaje apenas varió. Para entender el porqué de estas discrepancias, recientemente hemos analizado nuestro sistema fiscal en un documento de trabajo de FEDEA.
Antes de continuar hay que hacer una aclaración. No existe un nivel de gasto público o de generosidad de los programas del bienestar que sea óptimo. Decidir qué modelo de Estado del bienestar queremos es una decisión ideológica/política legítima, que nosotros, aunque tenemos nuestras preferencias, no entramos a valorar en estas líneas. Pero una vez decidido el nivel de gasto que la sociedad desea, como economistas nos corresponde contestar a dos preguntas básicas. Primero, ¿hay suficientes recursos o ingresos para financiarlo? Segundo, ¿cuál es la forma más eficiente de conseguir una recaudación suficiente? Y es precisamente a contestar estas dos preguntas a lo que dedicamos nuestro artículo.
En este momento las administraciones públicas no tienen recursos para financiar el sistema de bienestar
Es evidente que en estos momentos las administraciones públicas no tienen recursos para financiar nuestro sistema del bienestar. Los datos de déficit y deuda no dejan lugar a dudas. Lo más preocupante es que este no es un hecho coyuntural. Tenemos bastantes razones para creer que el déficit es estructural, es decir, vino para quedarse, y se quedará si no hacemos algo al respecto. Pero ¿cómo podemos saber que nuestro sistema fiscal es ineficiente? Sólo tenemos que fijarnos en que prácticamente todos los impuestos cuentan con tipos marginales muy altos, por encima de la media europea, mientras que el nivel recaudatorio es muy bajo. Es decir, tipos marginales altos y tipos efectivos bajos en todos los impuestos.
Con esta situación, en 2014 España recaudaba cerca de 8 puntos porcentuales de PIB menos que nuestros vecinos. ¿Es un problema de una sola figura impositiva? Como podemos ver en el grafico de araña, donde el radio indica la recaudación de cada figura impositiva como porcentaje del PIB, la baja recaudación ocurre en todas y cada una de la las figuras impositivas.
Ingresos sobre PIB por tipo de impuesto: UE vs. España en 2014
Alguien podría pensar que esto es debido exclusivamente al fraude o la evasión fiscal. Nada más lejos de la realidad. La lucha contra el fraude fiscal o contra la economía sumergida ha de ser siempre una prioridad y no deberíamos renunciar a ella. Pero reducir la economía sumergida no aumentaría la recaudación como porcentaje del PIB. Como todo el mundo puede entender, aunque aumentaría la recaudación, también lo haría el PIB, por lo que el ratio se mantendría, más o menos, constante.
Además, resulta difícil pensar que aumentar la lucha contra el fraude, a pesar de los importantes avances de los últimos años, pueda resolver la crisis fiscal por sí sola. Hay diversos estudios sobre la economía sumergida. La mayoría indica que España tiene una economía sumergida estimada de alrededor de entre el 19% y el 20% del PIB. Eso son sólo 5 puntos porcentuales de PIB más que la tan admirada Alemania. Por lo tanto si, por arte de magia, pudiésemos convertirnos en Alemania de un día para otro, sólo podríamos aumentar nuestra recaudación en 20.000 o 25.000 millones de euros anuales, cuando el déficit es de unos 50.000 millones.
Lo que hace diferente a nuestro sistema impositivo es su gran cantidad de beneficios fiscales
Es razonable pensar que convertirse en Alemania en el tema de la lucha contra el fraude es un objetivo deseable, pero difícilmente alcanzable a corto plazo. Si fuera tan fácil, cualquiera de los últimos ministros de Hacienda, que tanto han sufrido para cuadrar nuestras cuentas públicas, hubiese tomado medidas para aflorar esos 20.000 o 25.000 millones de recaudación. Recordemos que tanto el último gobierno del PSOE como el reciente del PP tuvieron que pagar -y todavía están pagando- altísimos costes electorales por aprobar subidas de impuestos. Por lo tanto, parece difícil pensar que esta lucha será suficiente para cerrar la crisis fiscal.
Lo que realmente hace diferente a nuestro sistema impositivo es la gran cantidad de deducciones, exenciones y demás beneficios fiscales que presenta. Éstas reducen las bases imponibles y hacen que la recaudación sea baja, incluso con tipos impositivos por encima de la media europea. Los lobbies, los grupos de presión o simplemente la mala praxis tributaria han ido introduciendo agujeros en nuestros impuestos lastrando su recaudación. Así por ejemplo, el IRPF, a través de dichos beneficios fiscales, devolvió en 2014 de una forma o de otra a los contribuyentes el 38% del total recaudado. Algo parecido pasa con el Impuesto de sociedades. Dichas deducciones fiscales son regresivas, pues se concentran en los trabajadores con mayor renta o en las empresas de mayor tamaño. En el caso del IRPF, por ejemplo, el 10% de los contribuyentes con mayor renta se beneficiaron del 77% de la deducción de los fondos de pensiones en 2014.
Sólo el 42% de nuestra cesta de consumo está gravada con el IVA general; en Alemania, el 82%
Pero el episodio más sorprendente lo encontramos en la imposición indirecta, y en particular en el IVA. Mientras que el tipo general del IVA en España es parecido al de nuestros socios europeos, los últimos datos publicados nos indican que únicamente el 42% de la cesta de consumo está gravada con el IVA general, el resto lo está al tipo reducido o súper reducido. Es una cantidad muy baja comparada con otros países de nuestro entorno: en Alemania el porcentaje es el 82%, en Francia el 71% y en Italia 58% respectivamente. Por este motivo España, a pesar de las distintas subidas, recauda mucho menos por concepto de IVA cómo porcentaje del PIB que los países de nuestro entorno.
Somos conscientes de que ajustar el IVA para que la mayoría de los bienes y servicios sean gravados al tipo general tendría efectos que deberían ser compensados. La vía para hacerlo no es que todos nos beneficiemos de un IVA más bajo, sino a través de políticas redistributivas por la vía del gasto. Estas ayudas deberían ir dirigidas a ayudar a las familias con menos ingresos para compensar el aumento del precio de la cesta de consumo.
El primer objetivo de los sistemas tributarios es recaudar. Para redistribuir está la política de gasto
Tenemos que recordar que el objetivo principal de los sistemas tributarios no es redistribuir sino recaudar de la forma menos distorsionante posible. El instrumento para la redistribución debe ser la política de gasto. Por desgracia llevamos décadas introduciendo deducciones o beneficios fiscales para favorecer a determinados grupos. Esta práctica no sólo distorsiona las decisiones de los agentes y lastra la recaudación, además cabe destacar que los grupos que se benefician no son precisamente los más necesitados sino los que están mejor organizados.
Un ejemplo claro lo hemos visto en la Gala de los Goya, donde todos los líderes políticos que acudieron a la misma prometieron la bajada del IVA al cine tan pronto como llegaran al poder. Así, podemos decir que la primera medida consensuada por nuestros posibles gobernantes ha sido bajar la recaudación. Increíble… pero, ¿cuál es el problema? ¿En España se va menos al cine de lo que sería socialmente deseable o las familias más necesitadas no tienen recursos suficientes para asistir a las caras salas de cine? Si el problema es lo segundo y queremos potenciar el acceso a la cultura o al cine de las clases más desfavorecidas, la solución no debe ser bajar el IVA a todos los ciudadanos. Dado nuestro problema de ingresos, sería más razonable pagar el IVA general y dedicar una parte de la recaudación a subvencionar el cine o el acceso a la cultura a las familias con menos recursos.
Estamos en una encrucijada: o crece la recaudación o decrece nuestro Estado del bienestar
Otro ejemplo lo tenemos en el vino. Si un grado de alcohol es un grado de alcohol igualmente nocivo para la salud, ¿por qué el vino está exento de pagar el impuesto especial y no así la cerveza? Estos dos ejemplos muestran cómo en muchos casos nuestro sistema tributario no redistribuye hacia los más necesitados, sino hacia los grupos mejor organizados. Hay muchos más ejemplos: no podemos olvidar que detrás de cada beneficio fiscal se esconde la historia de éxito de un lobby. No hay gobernante, independientemente del partido al que pertenezca, que no haya cedido ante las presiones de algún grupo de presión.
Todo esto no dejaría de ser una anécdota más si no fuera porque estamos envueltos en la mayor crisis fiscal de nuestra historia y nos encontramos en una auténtica encrucijada. O aumentamos la recaudación o debemos desmantelar programas clave de nuestro Estado del bienestar. Esto no es una cuestión ideológica, es pura aritmética. Y por desgracia, el aumento recaudatorio no se va a conseguir ni con la lucha contra el fraude fiscal ni únicamente haciendo pagar más a los más ricos. Ambas medidas pueden ayudar, pero la crisis fiscal es de tal calibre que sólo se resolverá con una reforma fiscal en profundidad que modernice nuestro sistema tributario y aumente sustancialmente la recaudación y, para ello, es condición necesaria eliminar la mayor parte de las deducciones, beneficios y exenciones fiscales.
¿Estarán nuestros futuros líderes a la altura o sucumbirán a las presiones de los lobbies? Es mucho lo que nos jugamos. Máxime si tenemos en cuenta que la sanidad y la educación públicas han sufrido durante la crisis unos recortes del 16% y que el gasto futuro aumentará por el simple proceso de envejecimiento poblacional y el servicio de una deuda que en breve superará el 100% del PIB.
*** José Ignacio Conde-Ruiz (@conderuiz) y Juan Rubio-Ramírez son profesores de la Universidad Complutense y de la Universidad de Emory, respectivamente, e investigadores de FEDEA.