Un Gobierno en funciones ¿puede ser o no objeto de control parlamentario? El debate se ha originado porque el Gobierno se ha negado a comparecer ante el Congreso de los Diputados, argumentando que al estar en funciones no existe relación de confianza entre el Ejecutivo y la Cámara y que, por consiguiente, no puede ser sometido a control. El presidente del Congreso, por su parte, considera que el Gobierno debe comparecer y ha anunciado que, si continúa negándose, presentará un recurso ante el Tribunal Constitucional bajo la forma de un conflicto de atribuciones (conflicto entre órganos constitucionales, regulado por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).

Es la primera vez que se plantea un caso de esta naturaleza y, por lo tanto, surgen ciertas dudas en torno a si el Gobierno está obligado o no a acudir a la Cámara a dar explicaciones sobre sus actuaciones. Es también la primera vez que estamos en una situación como la actual, con una investidura fallida y agotando el plazo de dos meses para que, si finalmente no se alcanzan los votos suficientes en un nuevo intento para investir a un presidente del Gobierno, se convoquen automáticamente elecciones.

No es descabellado pensar que podamos encontrarnos ante un escenario electoral en mes y medio

Ciertamente, tal como van las cosas, no es descabellado pensar que podamos encontrarnos ante un escenario electoral dentro de algo más de un mes y medio, escenario en el que vuelve a no estar nada claro cuál puede ser el resultado final desde la perspectiva de poder llegar a acuerdos para formar Gobierno. Podríamos estar otra vez ante la necesidad de efectuar nuevos intentos de investidura (quizás otros tres meses o más por delante) y ello nos sitúa ante el hecho de que habremos estado con un Gobierno en funciones (el mismo Gobierno) durante prácticamente un año.

¿Es razonable que durante todo este tiempo el Ejecutivo no pueda ser sometido a control parlamentario? ¿Es legal que el Parlamento pueda controlar a un Gobierno aunque esté en funciones?

Sobre el Gobierno en funciones la Constitución es muy parca. Se limita a disponer que cuando el Gobierno cese tras las elecciones parlamentarias, por perder la confianza de la Cámara o por dimisión o fallecimiento de su presidente, el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno (art. 101 CE). De modo que tendremos que acudir a otras disposiciones constitucionales para situar el tema.

La Constitución no puede regular al detalle todo lo que puede hacer, o no, una institución o un órgano político

El control parlamentario del Gobierno es intrínseco a las democracias parlamentarias como la nuestra. La Constitución proclama que la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria (art. 1.3 CE). Y ello comporta que el Gobierno deba responder solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados, que las Cámaras y sus comisiones puedan recabar la información y ayuda que precisen del Gobierno así como solicitar la presencia de los miembros del Gobierno; comporta que el Gobierno y cada uno de sus miembros estén sometidos a las interpelaciones (que pueden derivar en mociones) y preguntas que se le formulen en las Cámaras (arts. 108 a 111 CE).

No entro en detallar otras potestades de las Cámaras, como la votación de confianza o la moción de censura, porque, como veremos, se trata de facultades que no pueden ser ejercidas ni por ni contra un Gobierno de funciones. Pero ello no está establecido en la Constitución sino en una norma de desarrollo, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, llamada Ley del Gobierno (LG).

Es normal que la Constitución precise de un desarrollo legislativo, puesto que no puede regular al detalle todo lo que puede hacer, o no, una institución o un órgano político (ello sería más propio de un Código que de una Constitución). De modo que cuando el artículo 21 de la LG se refiere al Gobierno en funciones reproduce, casi textualmente, lo que establece el artículo 101 de la Constitución: el Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, con las limitaciones establecidas en esta Ley. Esta última frase, relativa a “las limitaciones establecidas en esta Ley”, constituye el nudo gordiano en torno al que se articula lo que puede o no hacer un Gobierno en funciones.

El Gobierno es un órgano complejo, formado por el presidente, los vicepresidentes, los ministros...

Efectivamente, la Ley del Gobierno dispone que “el Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”.

Es preciso tener en cuenta que el Gobierno es un órgano complejo, formado por el presidente, los vicepresidentes cuando los hay (actualmente la vicepresidenta), los ministros y los demás miembros que establezca la ley (artículo 98 CE). Como la Constitución permite que la ley pueda considerar como integrantes del Gobierno a otros cargos políticos hay que averiguar si la Ley del Gobierno lo hace.

Cabría preguntarse, al respecto, si los secretarios de Estado forman parte del Gobierno y la respuesta es negativa, pero con matices. Efectivamente, la Ley del Gobierno define a los secretarios de Estado como “órganos superiores de la Administración General del Estado, directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno” (artículo 7.1 LG), con lo que no están integrados en el Gobierno. El matiz se establece en el párrafo siguiente de la misma Ley cuando establece que “podrán ostentar por delegación expresa de sus respectivos ministros la representación de éstos en materias propias de su competencia, incluidas aquéllas con proyección internacional” (art. 7.2 LG). Es decir, que en las materias propias de las competencias que tengan el presidente o los ministros cuando el Gobierno está en funciones, los secretarios de Estado pueden representarlos.

Sólo en casos de interés general, el Gobierno en funciones podrá ampliar su abanico funcional

Sentado pues, que el Gobierno en funciones se ocupará de la gestión del despacho ordinario de los asuntos públicos y que sólo en casos de urgencia o por razones de interés general podrá ampliar su abanico funcional, hay que determinar en qué supuestos el Gobierno en funciones, es decir, el presidente o el Ejecutivo en su conjunto, no pueden desempeñar actuación alguna. Es la misma Ley del Gobierno la que lo regula taxativamente.

El presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades: proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras o de las Cortes Generales, plantear la cuestión de confianza o proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. El Gobierno en funciones, por su parte, no podrá aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado ni adoptar decretos legislativos (art. 21.4 LG).

La técnica del legislador ordinario es muy sencilla. Utiliza cláusulas de amplio alcance cuando establece lo que puede hacer un Gobierno en funciones: gestión del despacho ordinario, casos de urgencia o razones de interés general. Pero es muy preciso cuando establece lo que un Gobierno en funciones no puede acometer: proponer la disolución de las Cámaras (una o ambas), plantear la cuestión de confianza, proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos, presentar proyectos de ley a las cámaras o adoptar decretos legislativos.

El Ejecutivo debe responder solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados

No hay duda de a qué se refiere este artículo 21.4 LG cuando hace “el listado” de lo que no puede ser llevado a cabo por un Gobierno en funciones, puesto que enumera instituciones jurídicas concretas que son perfectamente identificables. Sin embargo, los supuestos habilitantes del art. 21.3 LG no cuentan con este grado de precisión: ¿Cuáles son los asuntos que pueden ser considerados como gestión del despacho ordinario? ¿Cómo se mide la urgencia? ¿Qué debe ser entendido por interés general? Ello significa que el legislador quería limitar estrictamente las prohibiciones, pero que abría el campo interpretativo de las habilitaciones. Por consiguiente, no se puede entender que el Gobierno no puede hacer aquello que no está comprendido en la categoría de “limitaciones previstas por la ley” en el art. 20.4 LG porque, si el legislador hubiera querido, las hubiera introducido.

¿Pueden, por otra parte, ser interpretadas de cualquier manera las cláusulas de habilitación descritas por el art. 20.3 LG? En este punto es necesario situarse en el contexto constitucional antes señalado, es decir, el Gobierno debe responder solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados; las Cámaras y sus comisiones pueden recabar la información y ayuda que precisen del Gobierno, así como solicitar la presencia de los miembros del Ejecutivo; éstos se hallan sometidos a interpelaciones (que pueden derivar en mociones) y preguntas (arts. 108 a 111 CE) tanto en lo que pudiera ser considerado como gestión ordinaria, asunto urgente o de interés general (art. 20.3 LG). La configuración de nuestro sistema político como democracia parlamentaria justificaría que se pudiera solicitar la presencia del Gobierno en el Congreso de los Diputados para informar sobre estas cuestiones.

Es lógico que el Gobierno en funciones tenga cierto resquemor a comparecer ante el Parlamento

Sin embargo, dudo de que la Cámara pudiera exigir en forma determinante qué miembro del Gobierno tendría que acudir a dar las explicaciones requeridas, puesto que la regulación del Gobierno en funciones no discrimina en las habilitaciones (lo que el Gobierno puede hacer) sino en las prohibiciones (distinguiendo en este caso entre el presidente en funciones y el Gobierno en funciones). Creo que sería jurídicamente inapropiado que la Cámara pudiera unilateralmente obligar a la comparecencia del presidente, puesto que el Gobierno, al ser un órgano complejo, puede acudir a dar explicaciones ante el Parlamento mediante la comparecencia de su presidente, de la vicepresidenta, de los ministros y, por delegación, cuando exista, de los secretarios de Estado.

Es lógico, en cierta manera, que el Gobierno en funciones tenga cierto resquemor ante las solicitudes que se le formulan para comparecer ante el Parlamento, máxime cuando parece que estemos en plena campaña electoral, aun sin estar claro que vayan a realizarse nuevas elecciones. Es evidente que, como afirma el secretario de Estado de Relaciones con las Cortes, no existe esa relación de confianza que se forma cuando el Gobierno emana de la Cámara. Pero así es la democracia. La desconfianza no puede ser elevada a categoría política para eludir el control parlamentario. Del mismo modo que quienes exigen la comparecencia deben usarla para aquello para lo cual ha sido legislativamente creada, que es ese control del Gobierno propio de las democracias parlamentarias, no como instrumento partidista de campaña ante unas hipotéticas elecciones.

*** Teresa Freixes es catedrática de Derecho Constitucional.