Sobre el concepto del federalismo plurinacional y asimétrico

El nuevo PSOE, bajo el liderazgo de Pedro Sánchez, aboga por un federalismo "plurinacional" y "asimétrico". Lógicamente, esta apuesta le podría hacer ganar el apoyo de votantes y partidos nacionalistas, sobre todo en Cataluña y el País Vasco. Pero más allá de la política interna del PSOE, ¿qué implicaría este planteamiento federalista,  a nivel práctico, para la organización y distribución de poder político en España? A fin de cuentas, ¿es una mera reafirmación del statu quo, revestida con palabras que suenan bien al oído catalán y vasco, o es un programa ambicioso de reforma constitucional y política? 

No es fácil interpretar el sentido práctico de las declaraciones federalistas del PSOE, porque en realidad el lenguaje del federalismo e incluso de la "plurinacionalidad” es notoriamente ambiguo, compatible con una enorme gama de soluciones políticas. 

El concepto de una unión federal se deriva de foedus, que significa en latín "tratado" o "pacto". Tradicionalmente una unión federal era un pacto entre naciones independientes, como un tratado internacional. Así era el caso de los Estados Confederados de Norteamérica antes de su incorporación como nación federal en 1789. 

Los que se opusieron a la nueva constitución americana se llamaban "antifederalistas" porque en aquel contexto histórico y político el federalismo ya había adquirido un sentido más exigente que un mero pacto entre naciones soberanas. Ya significaba más bien una incorporación de Estados distintos, bajo un gobierno común, sin que aquellos perdieran del todo su propia soberanía. El nuevo federalismo implicaba no solo una relación externa entre gobiernos (como en el caso de los viejos federalismos), sino un gobierno común, y además, un gobierno común que tenía una relación directa con los ciudadanos de sus Estados integrantes. Un Estado federal era, bajo esta nueva perspectiva, esencialmente un "Estado de Estados", en el que la autoridad o soberanía política era compartida entre el Estado federal y sus Estados integrantes. Esto es más o menos lo que se entiende hoy por federalismo. 

Algunos Estados federales, como los Estados Unidos, han sido instituidos bajo la bandera de una sola nación. Otros Estados federales, como el Reino Unido, Canadá, y Suiza, son plurinacionales, lo que implica que sus unidades políticas oficialmente abrazan diferentes culturas e identidades nacionales. En algunos casos, el plurinacionalismo no solo implica una pluralidad de naciones dentro de la unión federal, sino también una pluralidad de naciones dentro de los mismos Estados (más o menos autónomos) que constituyen la federación, como es el caso del Reino Unido, uno de cuyos territorios integrantes, el norte de Irlanda, permite a sus ciudadanos elegir entre ciudadanía inglesa y ciudadanía irlandesa. 

Constituirse como Estado federal, plurinacional y asimétrico, en línea de la política federalista del PSOE, claramente implica la existencia de un gobierno común que comparte el poder político con varios gobiernos más o menos locales. Un federalismo plurinacional implica el reconocimiento oficial que las diversas unidades políticas que constituyen la federación tienen culturas e identidades colectivas diferentes, dignas de algún tipo de reconocimiento oficial y programático. Un federalismo asimétrico implica que las relaciones entre el gobierno general y los gobiernos incorporados a la unión son flexibles y se adaptan a las circunstancias, necesidades, y contextos históricos específicos de cada unidad de la federación. 

Es evidente que una España federal, plurinacional y asimétrica no es una España totalmente centralizada y mononacional, y que tampoco es una federación cuyos vínculos intergubernamentales son homogéneos. Pero en cuanto descendemos de estas abstracciones, encontramos que estos conceptos dejan espacio para un abanico muy amplio de posibilidades. 

Bajo una interpretación más o menos conservadora, defender un federalismo plurinacional y asimétrico no es más que reconocer la realidad política vigente en España, a saber, que es un país culturalmente, políticamente y lingüísticamente diverso, y que la distribución de su poder político va a ser inevitablemente compleja y estar condicionada en parte por las demandas y situaciones históricas de sus diversas regiones autónomas (o, por hablar correctamente, semiautónomas). Bajo esta perspectiva, las afirmaciones del PSOE no revelan nada nuevo: no hacen más que reconocer en modo explícito la situación política que habitamos. 

Por otra parte, una interpretación radical de estos conceptos nos llevaría hacia una España cuyas regiones semiautónomas están dotadas de un nivel de independencia financiera y política que se acerca, de manera más o menos acelerada, al nivel de independencia de una nación soberana. Bajo esta interpretación, España pasaría de ser una monarquía constitucional constituida por un gobierno central más o menos consolidado, junto con los gobiernos regionales semiautónomos, a ser una liga de naciones. Algunas de las cuales tendrían un alto grado de independencia, coordinadas ligeramente por un gobierno federal (fuera monárquico, fuera republicano), autorizado a defender sus intereses vitales, tales como la seguridad y el orden público. Si el PSOE tuviera en mente esta interpretación, estaría abogando por una auténtica revolución constitucional.

Es muy poco probable que el PSOE esté apostando por esta opción, entre otros motivos porque al menos por ahora, el electorado español no está dispuesto a aprobar un cambio tan radical. Sin embargo, el abismo político que existe entre las dos interpretaciones que hemos mencionado debería inspirar cierta cautela en el momento de interpretar una vaga afirmación de principios federales como la del PSOE. 

En el momento de evaluar cualquier propuesta pro federal, deberíamos tomar en cuenta que no solo existen la interpretación conservadora y radical esbozadas anteriormente, sino una infinidad de interpretaciones intermedias. Por ejemplo, la concesión de nuevas competencias a las autonomías en el ámbito económico y financiero, la reestructuración del sistema de impuestos a favor de la descentralización económica, y la descentralización de funciones básicas como educación, sanidad y seguridad social.

Hasta que el PSOE no presente un programa detallado de reformas políticas y constitucionales enmarcadas por una visión distintiva y elaborada de una España federal, será imposible evaluar el contenido y las implicaciones prácticas de su concepto de federalismo plurinacional y asimétrico. 

*** David Thunder es doctor en Ciencias Políticas e investigador Ramón y Cajal en el Instituto Cultura y Sociedad de la Universidad de Navarra.