Jaque a la plusvalía, ¿y ahora qué?

Ahora bien, ¿qué es lo que ha declarado inconstitucional el Tribunal político? En primer lugar, es necesario decir que el Constitucional no ha declarado ilegal el impuesto local sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana, que es como se denomina técnicamente la popularmente conocida plusvalía local. Por tanto, el impuesto recogido en la normativa de haciendas locales sigue existiendo en el mundo tributario y fiscal.

Dejado claro lo anterior, es pertinente subrayar cuál es la finalidad del impuesto y la justificación de su existencia. Sin saber qué es lo que se pretende gravar, no es posible entender qué es lo que se ha declarado contrario al texto constitucional.

La razón de ser del impuesto se halla en la contribución que tiene el municipio y su acción local, directa o indirectamente, en el incremento del valor urbano que experimentan los inmuebles radicados en dicho territorio, sin que para dicho aumento de valor haya intervenido la actuación directa de su titular. La acción pública local, en sus distintas manifestaciones, permite que un terreno urbano y los bienes raíces enclavados en él, experimenten un mayor valor, con independencia de la inversión propia que haga su titular en el mismo.

El beneficio o la ganancia patrimonial (y no el valor) que obtiene su titular cuando enajena la propiedad u otro derecho real de goce y disfrute sobre dicho bien se grava como compensación de la participación pública local en el incremento de ese valor del que no es directamente responsable la propia inversión de su titular. Hasta aquí todo correcto.

"La regulación positiva del impuesto, sin embargo, ha puesto de manifiesto su injusticia"

Pues bien, ¿dónde comenzaron los problemas? Los problemas se han circunscrito a dos situaciones concretas.

La primera derivaba del hecho de que si se gravaba una ganancia patrimonial (diferencia entre precio de adquisición y precio de transmisión) esta ganancia debía ser real.

La segunda se circunscribía a que la fórmula que eligió el legislador para calcular la base de participación pública en dichos rendimientos debía ser proporcional y adecuada al hecho que gravaba, a fin de que la cantidad a abonar por el contribuyente no fuese confiscatoria ni contraria a la capacidad económica de éste.

Ambas condiciones están diseñadas como garantías constitucionales que protegen un sistema impositivo justo (art. 31 de la Constitución). La regulación positiva del impuesto, sin embargo, ha puesto de manifiesto su injusticia, puesto que su fórmula de cálculo (la determinación de la base imponible) hacía tributar hasta los que padecían una pérdida patrimonial por una enajenación o transmisión, lo que era contrario a la finalidad y naturaleza del impuesto.

Y, por otra parte, ahora además se afirma que aquella fija una base de cálculo para el impuesto mediante una estimación objetiva que lo separa de la realidad (capacidad económica del sujeto pasivo), no existiendo correlación entre la base imponible (cuantía jurídica de tributación) y el hecho imponible (hecho real que se grava), dando como resultado un gravamen ajeno a la riqueza real del contribuyente.

Frente a la primera injusticia, reaccionó el TC en la sentencia 59/2017 y con posterioridad en la 126/2019. Contra la segunda, la sentencia actual.

Llegados a este punto, se podría afirmar que el TC podría haber corregido la maledicencia de un legislador sedente de recaudación, donde la justa participación pública en el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana se encontraba tergiversada por una carga tributaria permanente sobre cualquier transmisión real o urbanística (fuese positiva o negativa), y con independencia de cómo se configuraba el cálculo de estimación de su cuota tributaria.

Esta posible afirmación, sin embargo, debe quedarse muy a medias, como consecuencia de la extrema poda que hace el Tribunal político, con relación a los efectos jurídicos que nacen de su propia decisión jurídica.

"La pertinente salvaguarda de las haciendas locales no puede hacerse a expensas y sobre la espalda del contribuyente"

Va siendo una constante el que el TC, cuando dicta una sentencia que declara la expulsión del ordenamiento jurídico de un precepto positivo, limite, defina, fije y condicione los presupuestos de desenlace de determinadas situaciones que se quedan huérfanas de regla regulatoria como consecuencia de aquella expulsión.

Y en algunos casos, como sucedió tanto con la responsabilidad patrimonial en el estado de alarma declarado inconstitucional como con la sentencia actual, lo hace mediante una extralimitación competencial que no le alcanza lo que le autoriza el artículo 40.1 de la LOTC. Al igual que en aquel supuesto, el TC no podía pronunciarse sobre una situación que supone el resultado fáctico y jurídico de un procedimiento administrativo, (locus donde debe acreditarse el daño real, efectivo y directamente imputable a un servicio púbico), competencia propia y directa de la Administración pública.

En el caso presente, el Alto tribunal de garantías no ha debido pronunciarse sobre situaciones tributarias todavía no fenecidas, o no firmes, manifestando su intangibilidad.

La pertinente salvaguarda de las haciendas locales no puede hacerse a expensas y sobre la espalda del contribuyente y a costa de sus derechos económicos. La justicia redistributiva exige que a aquel que pagó más de lo que le correspondía (contribuyó más de lo justo) se le devuelva en su justa medida, mientras su situación jurídica no se halle prescrita o firme.

Sin embargo, la sentencia deja poco margen de maniobra. A los contribuyentes que tengan presentada una liquidación o autoliquidación pendiente de resolver por parte de la entidad local les queda solicitar su rectificación, teniendo la Administración el deber de modificar la que ella misma hizo o la que se presentó en base a una cuantificación injusta por inconstitucional.

La buena administración no debe convertirse en otro principio rector más que muere antes de nacer. Este nasciturus exige que la administración no sólo esté sujeta taxativamente al principio de legalidad, sino también a los de justicia y de proscripción de la arbitrariedad de los poderes públicos. La arbitrariedad se halla en la injusticia y ésta puede ser apreciada motivadamente por la administración pública.

Los que hayan abonado su cuota tributaria y no hubieran transcurrido cuatro años desde el pago podrán pedir la revocación del acto de aplicación tributario por circunstancias sobrevenidas juntamente con la devolución de ingresos indebidos.

"Debemos reivindicar ser un ciudadano en ese Estado al que a tantos nos gusta tildar de social de derecho"

Su alcance será escaso puesto que la administración se refugiará en que se trata de un procedimiento que se inicia de oficio, estando las situaciones tributarias consolidadas por razón de la sentencia. Sin embargo, no existe impedimento legal alguno que impida su revocación si se quiere ser justo con el contribuyente.

Por último, estará la exigencia de responsabilidad patrimonial al Estado legislador por causa de la declaración de inconstitucionalidad. El plazo máximo para solicitarla será de un año desde que se publique oficialmente la sentencia del TC y siempre que no hayan transcurrido 5 años desde que se produjo el daño. Este procedimiento se deberá plantear ante el Consejo de Ministros, debiendo acreditarse que se alegó la causa de inconstitucionalidad declarada en la sentencia y el daño causado, que vendrá representando por el efectivo importe que se pagó más los intereses. Si se desestima dicha responsabilidad, cabrá su impugnación ante el TS.

Pero debemos ser realistas o, al menos, pragmáticos. Todos los caminos que se han descrito llevarán al mismo sitio: la inmensa desestimación de las solicitudes de devolución del impuesto pagado. Por ello, se hace imprescindible la intervención del legislador nacional.

Esta orfandad jurídica exige una regulación que configure un impuesto tal y como su finalidad y naturaleza reclaman: un gravamen local al plusvalor que se obtiene tras la transmisión de unos bienes o terrenos definidos como urbanos. Una configuración tributaria que ya no debe conformarse con cualquier regulación, sino solo con aquella que cumpla las exigencias de ser entendible, proporcional, real y justa.

Se debe conocer el cómo y el porqué de la cuota tributaria. Se deberá dar salida y respuesta tanto a las situaciones transitorias como a las que no son firmes, puesto que solo éstas causan estado jurídico y por tanto, se hallan vinculadas positivamente a los principios de seguridad jurídica y de intangibilidad. Las demás, deberán tener una respuesta clara del legislador tributario.

Hace tiempo que dejamos de ser súbditos. La Administración nos ve como administrados. Sin embargo, hoy, debemos reivindicar ser un ciudadano en ese Estado al que a tantos nos gusta tildar de social de derecho(s), en cuya base se encuentra, no nos olvidemos, la justicia redistributiva. Precisamente esa a la que el TC acaba de recortarle demasiado las alas.

*** Marcos Peña Molina es abogado y doctor en Derecho Administrativo.