Jurista, profesor y académico prolífico (sustituyó a Antonio Mingote en el sillón r de la RAE) y necesario, Santiago Muñoz Machado es uno de los intelectuales más reconocidos del país. Su ingente obra, principalmente vinculada al Derecho, ha sido fundamental para la construcción del Estado de las Autonomías, entre otros retos colectivos. En esta entrevista apunta algunas claves sobre la grave crisis institucional que afronta el país. Cerraría el Senado "sin pestañear", cree que hay que pactar un nuevo Estatuto para Cataluña y luego reformar la Constitución para darle encaje y cerrar de una vez el conflicto competencial permanente derivado de la descentralización.
¿Cuál diría usted que es el principal problema de España?
La integración territorial; el problema de la disgregación territorial con la independizaciónde Cataluña, que es un problema de muy difícil solución.
¿Las nacionalidades periféricas no han sido lo suficientemente escuchadas?
El origen del problema es múltiple. Quizá haya que arrancar de la Constitución de 1978. Allí se dejó muy abierto el sistema de autonomías territoriales, que tenía que haberse cerrado marcando las diferencias entre las autonomías especiales y las regiones. Se aplicó la generalización, la uniformización. Eso frustró a las Comunidades Autónomas históricas, que pretendían tener un estatus distinto y privilegiado. Al principipo se trataba sólo de subrayar los aspectos culturales e históricos singulares de Cataluña. Posteriormente eso derivó en una relamación de tratamiento económico y financiero diferente. Y finalmente todo eso ha derivado en la reclamación independentista. Es muy difícil de abordar porque se le ha dejado madurar demasiado.
¿El café para todos originó el problema?
Sí, yo creo que habría que haber distinguido. La distinción entre unas Comunidades que tuvieran competencias de tipo administrativo, y no la facultad de dictar normas con rango de ley, y otras que tuvieran asambleas parlamentarias con capacidad de dictar normas con rango de ley, hubiera sido importante. Se hubiera mantenido el principio de descentralización administrativa, igual para todos, y se hubiera reservado la descentralización típicamente política para unas comunidades que tienen una raíz histórica, una cultura y unas apetencias de singularidad política diferentes Ahora hemos llegado a una situación un poco absurda, según la cual se piensa que cualquier diferenciación entre Comunidades es algo que ofende a la igualdad de los territorios.
Hay razones para avanzar en el reconocimiento de la singularidad de Cataluña con privilegios
¿Y no es así?
La invocación de la igualdad no es pertinente porque en un Estado tan descentralizado como el nuestro se producen desigualdades a la fuerza. La igualdad, y esto lo dijo el Tribunal Constitucional en una de sus primeras sentencias, en 1981, es incompatible con el sistema de autonomías puesto que las competencias se ejercitan por cada cual según su criterio político. Sin embargo, se invoca mucho la igualdad para evitar que la solución al problema catalán acabe reconociéndoles alguna clase de privilegios. Eso hay que ponerlo entre comillas. En Cataluña hay razones para que los tengan.
La Constitución reconoce diferencias: están el cupo vasco y el concierto navarro. ¿Lo que quieren los nacionalistas catalanes es desarrollar su autogobierno o diferenciarse del resto?
Un poco eso: lograr algo que no tengan los demás, distinguirse. Y respecto de los conciertos, no deriva de la Constitución, que lo que reconoce son los derechos históricos de los territorios forales. Y dentro de los derechos históricos se han tenido como un dogma los conciertos. Son derechos forales nuevos, decimonónicos, porque el concierto como técnica de convenio aparece cuando el Gobierno canovista acaba con la foralidad. Los catalanes tienen algunos elementos diferenciales que se les pueden reconocer. No tienen derechos forales, pero sí tienen unas singularidades. Cataluña tiene una lengua propia, tiene instituciones históricas reconocidas, como la Generalitat, las Veguerías, el derecho local, que es un poco distinto del resto, tiene un derecho civil propio, que es algo muy importante porque el derecho civil rige las relaciones entre privados. En Quebec han aspirado a la independencia, entre otras cosas, para defender ese derecho propio frente al anglosajón. Todo eso lo tiene Cataluña y no lo tienen los demás. Creo que, sin discriminar, se puede ahondar más en la peculiaridad catalana.
En Valencia y en Baleares también existe un alengua común y un derecho foral y, en la Comunidad Valenciana, el nacionalismo es testimonial.
Per a ofrenar noves glòries a Espanya, dice el himno.
¿Entonces hay otro tipo de razones; el nacionalismo catalán un problema que sólo se puede "conllevar", como decía Ortega?
Ortega fue una persona inteligentísima y un intelectual admirable que dijo cosas acertadísimas en casi todo menos en la cuestión territorial. Eso de la España invertebrada son más palabras que contenidos. Lo cierto es que todos los territorios españoles han tenido una foralidad propia, una foralidad política y una foralidad civil porque el sistema austracista respetó esa foralidad que viene de la Edad Media, y que los Reyes Católicos impulsaron. Lo que ocurre es que algunos territorios la perdieron muy pronto y se conformaron, como Valencia.
Mientras duraron las compensaciones el nacionalismo catalán estuvo tranquilo
Pero no siempre ha sido igual de intensa.
Cuando no han levantado la voz ha sido porque el Gobierno encontraba maneras de conformarlos. En el XVIII se les abrió la puerta al comercio con América, se les integró en las instituciones de gobierno castellanas: su gran queja era que la Monarquía no cumplía su promesa de integrarlos en el Consejo Real. Luego se les va excepcionando del principio del libre comercio con políticas proteccionistas durante todo el XIX hasta primeros del XX para favorecer a la industria catalana. Mientras duraron las compensaciones estuvieron tranquilos. A principios del XIX se produjo la Renaixença, que era un movimiento cultural que no hubiera llegado a la independencia. Y a finales del XIX y principios del XX surgieron los movimientos independentistas muy vinculados a la pérdida de esa protección. Cuando surgen el nacionalismo vasco y gallego fue a rebufo del impulso catalán.
¿Se ha educado en nacionalismo en las últimas décadas, aprovechando la descentralización educativa?
Por supuesto, y se ha inventado la nación, como decía Eric Hobsbawm. Las naciones no existen en general, se inventan. Y Cataluña no es que no sea una nación, pues una nación en sentido cultural es un territorio con cierto grado de autonomía, con lengua propia, una Historia propia y algunas singularidades. Pero las naciones se hacen, y las competencias han servido a la Generalitat para crear ese sentimiento nacional, que no era previo al Estatuto del 79, sino que fue posterior. Y no sólo con la competencia en educación, sino con la fuerza de los medios de comunicación.
La crisis económica pasará pero la crisis institucional, no larvada sino bastante expresa, sólo hace que crecer
En libros y artículos ha dicho usted que la crisis del Régimen del 78 y sus instituciones es más grave que la crisis económica.
No me cabe la menor duda. Esas son las primeras líneas de mi Informe sobre España, que ahora repetiría con énfasis. Mi pronóstico fue que esta crisis pasaría, pero la crisis institucional, que hay debajo de esas crisis económica, y no larvada sino bastante expresa, sólo hace que crecer.
¿Qué otros elementos conforman ese gran problema?
Pues si miramos de arriba abajo, tocadas están casi todas las instituciones. Yo creo que la Constitución de 1978 fue una gran cosa; que lo que ha pasado en España en estas últimas décadas ha sido un milagro; que tenemos una democracia muy fuerte y que muchas cosas han funcionado bien. Hace poco la Monarquía estaba hecha un desastre, estaba en riesgo de naufragar de no haberse producido la abdicación del Rey Juan Carlos I en Felipe VI. Luego, siguiendo con las instituciones jurídicas, el Tribunal Constitucional ha perdido mucho prestigio y credibilidad debido a un sistema de nombramientos en el que la vinculación política parece determinante. La función que tenía, básicamente resolver recursos de amparo, de constitucionalidad y conflictos de competencias, es ahora una función fracasada. De entre los recursos de amparos se quita de encima el 95% de los que le entran y los conflictos de competencias tardan hasta ocho años en resolverlos, lo cual supone que si una ley es inconstitucional puede haber estado funcionando todo ese tiempo. Es que se niegan a reformar la Constitución mientras asistimos a una reforma de facto, mediante leyes que la violentan. Y otro tanto puede decirse de los recursos de inconstitucionalidad: fíjese el recurso sobre el Estatuto catalán cuánto tiempo tardó el resolverse (4 años). Del Consejo General del Poder Judicial (CJPJ) no hace falta decir cuáles son sus problemas.
¿La justicia ordinaria funciona bien?
Funciona bien y con criterio técnico pese a la lentitud y la falta de medios. El Senado es una segunda Cámara que, vamos, no se sabe qué hacer con él, que si convertirlo en una cámara de representación territorial como la alemana. Yo lo suprimiría sin pestañear, es una Cámara inútil.
Luego hay duplicidades.
Tenemos un Defensor del Pueblo, que es una institución sueca, ¿pero quién nos mandó copiar una institución sueca?, ¿cuál es realmente la utilidad de un organismo como ese, que además se ha multiplicado en todas las Comunidades? El Consejo General del Poder Judicial es una copia del Consiglio della Magistratura: ¿pero por qué copiamos eso?
¿Qué le parece que el Gobierno haya reformado la ley del Constitucional para dotarlo de capacidad sancionadora?
Que el Constitucional tenga capacidad para ejecutar sus sentencias ya estaba. Estaba sucintamente dicho porque los tribunales constitucionales no necesitan poder de ejecución de sus sentencias, ya que lo que normalmente hacen son declaraciones: si una ley es declarada nula pues el Parlamento la elimina y dicta otra; si tal ley no es competencia del Estado sino de una Comunidad, pues el Estado no la ejerce a partir del día siguiente… La ley hasta ahora decía dos cosas: una, que las sentencias del TC vinculan; y dos, que el TC encomendará al Gobierno la ejecución de sus sentencias. Ahora se añade también un poder consistente, básicamente, en la suspensión de las autoridades que las incumplan.
¿Y es operativo?
Primera cuestión: ¿vale para algo ese poder de suspensión a la hora de ejecutar las sentencias? Si nos ponemos en la hipótesis de que el Constitucional suspende una declaración unilateral de independencia del Parlamento catalán. El tribunal ordena al presidente de la Generalitat que la cumpla, pero el presidente dela Generalitat no puede convencer al Parlamento de que haga otra ley distinta porque no se lo permite el principio democrático. Tendría que suspender a todos los parlamentarios, pero como la ley sigue existiendo pues la estarán aplicando los ayuntamientos catalanes y todas las autoridades públicas mientras esté en vigor. ¿Sirve entonces para algo ese régimen sancionador?
Es el Gobierno el que tiene que aplicar el artículo 155 de la Constitución, pero ponderadamente
¿A quién corresponde entonces la aplicación del poder sancionador?
Esas funciones ejecutivas debe asumirlas el poder político. Y si son desobediencias o incumplimientos muy graves, pues la Constitución ya dice como debe reglarse eso en el artículo 155, que atribuye poderes al Ejecutivo, habilitadas por la mayoría del Senado. Entonces, no debe encomendarse al Constitucional el papel que la Carta Magna reserva al poder ejecutivo, entre otras cosas, porque esa trastocación de papeles conduce a la voladura de la propia Constitución. El Ejecutivo es el que debe utilizar ese precepto, si cree que hay circunstancias que lo merezcan, pero debe utilizarlo ponderadamente. Hay un atendencia a creer que el artículo 155 es un cañón enorme que lo sueltas y elimina al autonomía. Pues no, lo que permite es adoptar medidas proporcionadas que pueden consistir en muchas cosas: no suspender la autonomía sino suspender una decisión adoptada, suspender a la autoridad, enviar a un comisionado para que vigile… muchas cosas antes que suspender la autonomía.
¿Cuál cree usted entonces que ha sido la razón que ha llevado al Gobierno a aprobar esa reforma?
Si hubiera alguien muy perspicaz en el Gobierno... Como es previsible que lo de Cataluña se complique, considerando que el PP no va a tener mayoría en el Senado, pues el Gobierno endosa al Constitucional esa competencia para que le sustituya porque no podrá aplicar el 155.
¿Qué se puede hacer para solucionar el conflicto catalán?
Sólo hay una vía, que es la del consenso y el pacto. Lo que pasa es que se han puesto tan verdes que ahora lo tendrán difícil para sentarse. Que echen mano de sus equipos que seguro que los tienen y buenos. Y si no, que pidan asesoramiento entre los excelentes profesionales que hay dentro o fuera de España, que pregunten y que negocien. El acuerdo tiene que pasar por una reforma del Estatuto y de la Constitución.
El Estatuto es el derecho de autodeterminación de ese pueblo (Cataluña). Hay reformar ese texto y reformar luego la Constitución
¿Y la posibilidad de convocar un referéndum de independencia como en Escocia?
Esa es una posibilidad, se puede convocar un referéndum en Cataluña con el estado de legislación actual. También se puede reformar la ley orgánica de modalidades de referendos. Yo no haría un referéndum sobre el vacío. No hay ningún motivo histórico ni constitucional ni de derecho comparado ni tratados que justifiquen que en Cataluña se celebre un referéndum. Lo hicieron en Escocia porque sí existen razones históricas, políticas y legales que lo justifican; en Canadá lo mismo. Pero es que Cataluña no es Escocia. Yo no haría ese referéndum; pero sí haría un referéndum sobre un texto.
¿Sobre qué texto?
Es que la autodeterminación que se pide es lo que se concreta normativamente en el Estatuto. El Estatuto es el derecho de autodeterminación de ese pueblo. Sobre ese texto revisado sí haría un referéndum. Ese texto estatutario tendrá que ser distinto, aunque probablemente no cabrá en la Constitución como ya no cupo el de 2006. Por tanto, yo creo que hay que hacer un Estatuto ajustado a los deseos de ambas partes, que no cabrá en la Constitución, y reformar la Constitución junto con el Estatuto para que la Constitución habilite ese cambio. Por tanto, un referéndum en Cataluña sobre ese texto nuevo, y referéndum en el Estado sobre la reforma constitucional.
¿Pero cómo ajustas el Estatuto a la legalidad constitucional y al mismo tiempo satisfaces a un grupo de gente que tiene claro que lo que diga la Constitución Española no les interesa?
Reformando también la Constitución. No les interesa el resultado de la sentencia del TC; pues bueno, se repone lo que el TC quitó y para ello se reforma la Constitución. Eso constitucionaliza en cierto modo el régimen catalán y genera estabilidad. Miguel Herrero de Miñón propuso hacer una disposición adicional de la Constitución para Cataluña, lo mismo que existe para el País Vasco o Navarra. Es decir, una disposición que reconozca los derechos históricos de Cataluña; pero eso no puede ser porque es demasiado genérico: ¿Qué le das entonces a Cataluña: lo que digan luego el legislador ordinario o el Gobierno catalán? Tiene que estar más claro. Por eso propongo que la Constitución ampare un texto cerrado y que eso se se someta a la voluntad del pueblo español.
¿Pero se puede satisfacer las demandas de Cataluña sin perjudicar el régimen fiscal del resto?
No me cabe duda. Todo el mundo es razonable si se manejan soluciones que lo sean: hay mucho margen si se explica bien. La única solución es el Estatuto de Autonomía, lo he dicho aquí y en Cataluña. Cataluña quiere una Constitución y lo importante no es el caparazón sino el contenido: es decir, cuáles son los poderes de Cataluña y cómo se relaciona con el Estado y eso es modulable.
¿Cree usted que la posición de Mas es modulable?
Ni él ni la otra parte. Más es un tipo intransigente, chulesco, una persona que está haciendo daño al interés general. Por parte del Gobierno hay demasiada soberbia.
Hay que determinar con más claridad las atribuciones del Estado, incluso para reforzarlas
¿Y en ese ajuste constitucional daría o quitaría competencias al resto de Comunidades?
Las ajustaría. Estamos casi en el techo de lo posible. ¿Qué competencias se pueden dar más para que no se destruya el Estado cuando el Estado es lo primero que hay que preservar? Se pueden ampliar cosas como complementos de las competencias que ya tienen, pero hay que pensar qué competencias deben volver al Estado porque no deberían haber salido nunca, pues sin ellas el Estado no puede funcionar como unidad. Hay que determinar de modo más claro cuáles son las atribuciones del Estado, incluso para reforzarlas.
¿Cuáles son esas?
Por ejemplo, habría que ver qué aspectos de las competencias en materia social, como la sanidad, tendría que tener el Estado para asegurar un funcionamiento más armónico del Sistema Nacional de Salud. Algún tipo de competencias económicas que son importantes para que toda España funcione como un mercado. Hay que determinar qué competencias legislativas y ejecutivas son exclusivas del Estado.
¿Es difícil ser catalán en España, como dice el nacionalismo?
Eso es una exageración, y no sé por qué lo dicen. Si a Piqué le silban es por razones de orden personal, no por ser catalán.
En Cataluña o muestras apego al nacionalismo y al independentismo o te marginan
¿Y no cree que en Cataluña es más fácil ser nacionalista que no serlo?
No es que sea más fácil, es que en Cataluña es imprescindible mostrar apego al independentismo o al nacionalismo. Manifestarse allí como españolazo y no defender los mismos valores es muy grave porque te marginan.
¿Qué consecuencias tendría en la UE una declaración unilateral de independencia?
De momento ninguna. Una declaración unilateral de independencia es un brindis al sol sin efectos jurídicos: ni está en la Constitución ni está en el Derecho Internacional. Es una cuestión de hecho.
¿Cataluña quedaría fuera de la UE?
Es que ese debate parte de unas premisas que no van a existir, porque una declaración unilateral de independencia sólo es un fenómeno jurídico relevante si los Gobiernos extranjeros te reconocen como Estado, y eso en Europa no va a ocurrir y, por tanto, no habrá una negociación entre Cataluña y la UE. Quien tendría que reconocer la independencia es el Estado español.
¿Cómo se produce la Declaración Unilateral de Independencia?
La gente piensa que es una declaración del Parlament, o una declaración del presidente saliendo al balcón. Yo tengo escrito que la declaración de independencia ya se ha producido porque es una cuestión de facto y depende de las actitudes. La Diada no fue una petición de independencia, fue su celebración.
¿Qué le parece la Ley de Memoria Histórica?
Comprendo la razón de ser de esa reclamación, y soy partidario de que se hagan todas las reparaciones morales y económicas necesarias, pero no me gusta que eso se convierta en el principal problema de España.
El preámbulo de la Ley de Reforma del Constitucional parece redactado por un escolar
¿Que no se hayan llevado a cabo las reformas que necesita España es por falta de liderazgos?
Creo que en este momento sí faltan liderazgos fuertes. Los gobiernos de Zapatero estuvieron muy dedicados a la legislación social, por ejemplo la Ley de Dependencia, pero estuvieron menos finos en la economía. Este Gobierno se pone la túnica de haber arreglado la economía, pero en España había otros problemas además de los económicos. Se han desgañitado sobre las reformas necesarias, pero sólo han hecho leyes, y algunas muy precipitadas. Es que el preámbulo de la Ley de Reforma del Constitucional parece redactado por un escolar.
Hay que hacer ajustes en la excesiva estatalización de algunas prestaciones para mantener el Estado de bienestar
¿Qué hemos aprendido de esta crisis?
Que el dinero se acaba y que el presupuesto no es una fuente infinita. La sostenibilidad y la estabilidad son dos buenas ideas que hay que combinar con el Estado de bienestar. Esto de que las dotaciones presupuestarias se amplían es un error. También hay que pensar en las alternativas financieras para mantener el Estado de Bienestar. Hay que hacer ajustes en la excesiva estatalización de algunas prestaciones.
¿Cómo se puede garantizar la seguridad jurídica del acreedor con la protección de una familia desahuciada?
No puede resolverse haciendo ceder a unos derechos privados, de particulares o empresas, por otros derechos privados. La asistencia al necesitado, como decían los textos constitucionales del XVIII, es una deuda nacional que hay que atender. Luego, si una entidad financiera ha engañado al hipotecado, pues tendrá una responsabilidad.
¿Cómo se puede solucionar el problema de la educación en España?
La ley Wert ha sido un desastre y la Universidad es una catástrofe. Dejar caer la Universidad pública no tiene nombre. Se necesitará una generación para renovar esto porque se ha incorporado una masa de profesorado endogámico, no hay control, para ser profesor basta con hacer una tesis doctoral y luego no se les oye una demostración de conocimiento más. Luego han surgido universidades privadas en las que la expedición de títulos se convierte en competencia mercantil.
¿Cómo va a afectar la guerra del yihadismo a la soberanía de los estados y a las libertades individuales?
A las libertades individuales ya está afectando porque los gobiernos tienen que adoptar medidas de control de las comunicaciones y vídeovigilancia más severas. Ahora somos transparentes a través de las redes y los móviles. Por lo que respecta a la soberanía, habrá que tomar medidas bélicas más severas. Estamos en una situación prebélica. Este reto requiere respuestas globales, al igual que la crisis de los refugiados, que es lo más serio que ocurre en Europa desde que se fundó.
La respuesta que se está dando a la crisis de los refugiados es caritativa, que es un estadio anterior al derecho
¿Qué le parece la respuesta que están dando los Estados?
Me parece una respuesta caritativa, que es un estadio anterior al derecho. Muchos ciudadanos del mundo ven que el paraíso prometido es accesible, que a la libertad de capitales sigue la libre circulación de personas. Pero si es así es habrá protestas de los ciudadanos de los Estados porque tienen que compartir el bienestar y puede haber problemas de seguridad. Las improvisaciones están bien para problemas de emergencia, pero hay que desarrollar políticas a largo plazo.