Los agujeros del sistema

La corrupción es uno de los debates insoslayables de esta campaña electoral. Lo ha sido durante la larga precampaña y los niveles tan altos alcanzados en España fueron una de las causas de la irrupción de los dos partidos emergentes, Podemos y Ciudadanos, que amenazan el bipartidismo representado por PP y PSOE, inmersos en grandes casos judicializados. Todos los partidos presentan en sus programas propuestas regeneradoras y el Gobierno de Mariano Rajoy ha promovido a lo largo de esta legislatura reformas legales encaminadas a erradicar las prácticas corruptas. Este año acaba con la introducción de más limitaciones y controles a través de una nueva Ley de Financiación de los Partidos Políticos, la Ley de Transparencia y Buen Gobierno, la modificación de Ley de Enjuiciamiento Criminal y la tipificación como delito de la financiación ilegal de las formaciones políticas.

¿Son suficientes estas medidas?, ¿La batería legal recién estrenada impedirá que se reproduzcan casos como el de la trama Gürtel, el de los ERE, o el de los papeles de Bárcenas? ¿El sistema ofrece ya garantías de no repetición o sigue habiendo agujeros por los que pueden colarse los corruptos?

Inés Olaizola Nagore (Pamplona 1966), catedrática de Derecho Penal y secretaria general de la Universidad Pública de Navarra, ha analizado la situación por la que atraviesa España en su libro La financiación ilegal de los partidos políticos: un foco de corrupción. Participa además en la Fundación por la Justicia, un foro de juristas y otros profesionales presidido por el magistrado de Valencia José Tomás, que promueve un pacto estatal contra la corrupción y hace un año puso sobre la mesa 99 iniciativas a implementar. La vigencia de ese listado indica el camino aún por recorrer que Olaizola se encarga de detallar en múltiples conferencias, como la última del día 2 que tuvo lugar en Vitoria.

“El sistema ha mejorado bastante con la Ley de Financiación, donde la rendición de cuentas es mucho más rápida y la transparencia y el control, mucho mayor”, responde la catedrática de Derecho Penal a las preguntas de El Español, a quien muestra las lagunas que sigue habiendo, a su juicio, pese a tanta legislación.

El peligro de las Fundaciones

Sobre la Ley 3/2015 de Financiación destaca principalmente la laxa regulación de las Fundaciones vinculadas a los partidos, aunque también discrepa de la vía abierta a la negociación de los préstamos otorgados por bancos y entidades financieras.

Fundaciones como FAES, Ideas o Sabino Arana atraen la atención de Olaizola. Las restricciones impuestas a las organizaciones políticas no alcanzan a sus fundaciones, que pueden recibir donaciones sin una cantidad límite y de cualquier empresa –algo vetado a los partidos-, contrate o no con la Administración, y sólo están obligadas a formalizarlas en documento público si pasan de los 120.000 euros. Por otro lado, la exigencia de transparencia y los controles aplicados son menores con lo que aumenta el riesgo de trasvase ilegal de dinero. “Son auténticos coladeros, que hay canales entre las fundaciones y los partidos no lo pueden negar ni los propios partidos; es más las Fundaciones se crean no tanto para difundir ideas sino para actuar como pasarelas”, sostiene.

En 2013, el último ejercicio analizado por el Tribunal de Cuentas, los partidos debían a los bancos más de 205 millones de euros. La Ley impide ahora las condonaciones que se hicieron en el pasado. Una prohibición “positiva” porque evita que el partido quede ‘capturado’ por quien le perdona el reingreso de cantidades sustanciosas de dinero; pero según Olaizola “se mantiene abierta la posibilidad de obtener créditos ventajosos mediante la negociación” aunque ésta venga paliada por la exigencia de adaptarse a los tipos de interés del mercado, -“algo muy relativo”-, y de publicar las condiciones contractuales de los préstamos.

En contra del criterio de muchos de sus colegas la catedrática navarra es muy crítica con la medida estrella y más aplaudida de la Ley, que prohíbe que las empresas donen dinero a los partidos. En su opinión la corrupción no nace del sistema de financiación y la prohibición lo único que conseguirá es que se burle la normativa, -porque ésta no impide donar a los directivos a título personal-, y traerá ocultamiento, - porque ningún partido lo hará público.

Las ayudas de las empresas

“Que una empresa dé dinero a un partido no es malo de por sí, lo importante es que se haga público y saberlo. Yo quiero saber si, por ejemplo, la Banca Ética o Caritas favorece a un partido o si lo hace una compañía eléctrica. ¿Por qué? Porque eso quiere decir que el partido hará una política ideológicamente afín, y no necesariamente espuria, a lo que defienden unos u otros. Yo quiero saberlo y así decidir mi voto. ¿Qué va a pasar ahora? Que las empresas seguirán engrasando a los partidos –¿quién impide donar a los miembros de un Consejo de Administración?- pero no nos enteraremos porque nadie lo va a publicar en su web”, mantiene, rotunda, Olaizola.

Ella sería partidaria, no obstante, de limitar las cantidades de los donativos de las empresas para preservar al partido de una absorción y disminuir las diferencias de financiación con las formaciones minoritarias. Esta última razón anida también en su defensa de una mínima base de financiación pública, muy alejada del sistema actual.

Los datos del Tribunal de Cuentas sobre 2013 reflejan que los partidos recibieron ese año de las distintas Administraciones más de 216 millones de euros (196 para gastos de funcionamiento y 20 como subvenciones electorales), mientras que las donaciones privadas se elevaron a 70 millones, sólo un 24% del total del dinero que engullen las fuerzas políticas.

“La realidad demuestra que el tipo de financiación no influye en la corrupción. Ya hemos visto que la financiación pública no constituye una garantía, Hay que acabar con ese mantra”, asegura Olaizola, defensora del modelo alemán que condiciona la ayuda pública a la obtención de la privada. Nuestra interlocutora está convencida de que no es el modelo de financiación sino la transparencia y el control los que garantizan la ausencia de corrupción y, en ese sentido, aplaude la exigencia de que las cuentas consolidadas de los partidos incluyan las de sus organizaciones locales, ajenas antes pese a su vinculación a los ayuntamientos, máximo foco de corrupción por sus competencias urbanísticas.

Lamenta, en cambio, que no se haya aprovechado la modificación legislativa para reclamar un modelo unificado de las auditorías internas que los partidos elevan al Tribunal de Cuentas, un órgano siempre carente de medios que afronta así un trabajo mucho más complejo.

Repara igualmente en la oportunidad perdida para unificar los gastos de las organizaciones políticas y dejar de distinguir entre los ordinarios y los electorales, incluyendo la regulación de ambas financiaciones en una sola norma. Así, comenta Olaizola, se acabaría con la tendencia de camuflar gastos electorales, limitados por ley, como ordinarios ateniéndose a la difusa frontera que en ocasiones los separa. Otro agujero del sistema.

Las pesadas maquinarias de los partidos, con potentes aparatos burocráticos, innumerables sedes físicas y costumbres como el buzoneo de propaganda electoral elevan los costes y descontrolan su tesorería. Si a ello unimos que el índice de afiliación en España es el más bajo de Europa, nos encontramos ante dos nuevas causas que facilitan las conductas corruptas. La autora del estudio que pone el foco sobre los fallos legislativos propone fijar un límite máximo de gasto autorizado que obligue a las fuerzas políticas a reducir sus necesidades económicas. Y para empezar a recortar plantea congelar o reducir las aportaciones públicas en los Presupuestos Generales del Estado, “donde en ningún caso la actualización de las partidas anuales tendría que subir por encima del IPC”.

Disolución de partidos

La tipificación de la financiación ilegal como delito había sido reclamada mayoritariamente desde sectores judiciales. Entró en vigor el pasado 1 de julio a través del artículo 304 del Código Penal e impone considerables multas tanto a quien entregue como a quien reciba donaciones que vulneren la ley, como ocurriría en el caso de que éstas fueran anónimas, de empresas, o superaran los 50.000 euros al año si se tratara de una misma persona física. Se castiga con la cárcel, con hasta cuatro años de reclusión, a los ciudadanos españoles que otorguen u acepten aportaciones superiores a los 500.000 euros, o a los 100.000 si su procedencia es extranjera.

Las objeciones de Olaizola sobre la reforma del Código Penal son “fundamentalmente técnicas”, aunque tanto de carácter formal como de fondo, “porque son delitos muy complejos, difíciles de aplicar”. Considera, entre otras cosas, que no toda conducta de financiación ilegal debe ser merecedora de sanción penal. Distingue entre financiación irregular, ilegal y corrupta y concluye que es esta última, la que tiene un carácter finalista y está basada en el quid pro quo o intercambio de prestaciones sobre algo muy concreto como una contrata, la que debe conllevar siempre un reproche penal. Incide en la necesidad de castigar esa contraprestación con independencia del monto total de la cantidad comprometida, que es el criterio que utiliza el legislador.

Frente a la opinión de otros penalistas ella no es partidaria de llegar a disolver un partido político por sus prácticas corruptas. “Estamos ante el mayor escándalo de financiación ilegal que ha tenido este país, que es la Gürtel, y yo no me atrevería a disolver el PP. El Partido Popular no son solo aquellos que han corrompido el partido sino todos sus millones de votantes a los que dejaríamos sin una organización que los represente. ¿Disolveríamos el PP? Yo no “, afirma. “El Derecho Penal ya nos permite castigar no sólo al autor en sentido estricto, que puede ser el tesorero, sino a todos los partícipes y al propio partido, al que se le puede imponer una multa”.

El 7 de diciembre entra en funcionamiento la nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal, con su controvertida reforma de los plazos, al establecer límites máximos de seis o 18 meses para la instrucción de sumarios. Con esta modificación se aspira a agilizar la rendición penal de cuentas de los corruptos y a acortar los largos procesos judiciales que hacen de la Justicia un arma lenta y a veces ineficaz para combatir la corrupción. La sensación de impunidad que se traslada es una de las causas que anida en gran parte de los casos que acaban en los juzgados.

Inés Olaizola expone en sus conferencias la experiencia relatada por el juez Pablo Ruz sobre su investigación de la trama Gürtel, “una instrucción sin personal ni medios, apoyándose en voluntarios, un sumario con casi 30.000 folios y teniendo que pedir doscientas veces una comisión rogatoria a Suiza”.

“Si no se descubren las tramas o se tarda años en llegar a una sentencia se genera mucho efecto criminógeno. El efecto intimidatorio es básico para la prevención”, apunta antes de rechazar, sin embargo, la reforma que se ha hecho de la ley. “No estoy de acuerdo en absoluto. Se puede atajar la negligencia o dejación de funciones, pero un procedimiento no puede terminar si por su complejidad no ha terminado. Sería una locura. Hay colegas que dicen que el plazo no se va aplicar nunca, que se prolongará por la vía de los hechos… Si no se va a aplicar, mejor que no se ponga”.

Mucho por hacer en Urbanismo

Olaizola identifica como “otro gran agujero” que resquebraja el sistema el enorme grado de discrecionalidad existente en algunas áreas de la Administración, fundamentalmente en la de Urbanismo. Es tajante en este sentido. Reconoce que ahora existe un mayor control que rebaja el “poder enorme” que tenían las Corporaciones sobre las recalificaciones y los planes de ordenación urbana, su gran fuente de financiación. Admite que se “ha avanzado” mediante modificaciones en las leyes urbanísticas y de contratación, pero asegura que “el urbanismo no puede estar tan descentralizado y solo en manos de los Ayuntamientos”. “Queda mucho por hacer”, sostiene.

Para empezar aboga por que los interventores municipales, a quienes se somete el control de las cuentas, sean funcionarios públicos “inamovibles”, no sujetos a “libre designación”, y que permanezcan en sus puestos cualquiera que sea el color político del Ayuntamiento. Defiende que el régimen financiero sea controlado por un “cargo técnico puro”, con independencia de quien esté gobernando, y extiende este criterio a otros ámbitos del sector público. “El volumen de puestos de confianza es excesivo. No puede ser que tengamos el doble que Alemania con casi la mitad de población”.

La causa, o la consecuencia, de esta situación la lleva a abordar el clientelismo que mina a los partidos y su funcionamiento, necesitado de una mayor democracia interna. “Es evidente que a más democracia menos corrupción, porque si a los dirigentes o candidatos se les elige en primarias, se les vota, ya no hay alguien, o una camarilla, con un poder omnímodo sobre ellos. Y cuanto menos centralizada sea la maquinaria electoral menos posibilidad también de corrupción, porque nadie concentra el poder sobre las listas electorales de hasta el último rincón de España”.

Un repaso mayor obligaría a analizar también La ley de Transparencia y de Buen Gobierno, con la que Olaizola está fundamentalmente de acuerdo, aunque opina que las infracciones deberían estar más presentes en los incumplimientos de los partidos sobre la exigencia de informar a los ciudadanos.

A diferencia de otros analistas que mantienen que se cambian las leyes para que todo siga igual, la catedrática de Derecho Penal de la Universidad Pública de Navarra se muestra optimista aunque prudente.

-¿El blindaje legal de 2015 impedirá que tengamos nuevos Filesa, Gürtel, ERE, Pujol, Bárcenas….?

- No lo sé, no puedo poner la mano en el fuego, pero yo creo, francamente, que se está yendo por el buen camino.