Los expertos en financiación autonómica y política tributaria consultados por EL ESPAÑOL-Invertia coinciden en que la figura del consorcio puede crearse sin modificar ninguna ley ni autonómica ni estatal. Cosa distinta sería crear un concierto —como el que tienen País Vasco y Navarra—, que sí requeriría una modificación legal de calado.

En 2023, último año completo, la recaudación de impuestos no cedidos en Cataluña fue de 53.543 millones de euros, un 8,3% más que el año anterior. En cambio, en tributos cedidos, el monto fue de 4.289 millones. Lo que pretende la Generalitat liderada por ERC es poder disponer de todo.

Según explica Diego Martínez, profesor de la Universidad Pablo Olavide de Sevilla e investigador de Fedea, un consorcio, en este caso tributario, "está pensado en términos de gestión". Es decir, una figura que asume las labores de recaudación e inspección, pero sin capacidad normativa ni poder absoluto sobre impuestos "que no tienen cabida en la distribución autonómica de tributos".

Sería el caso de figuras como el Impuesto de Sociedades, el tramo estatal del IRPF o el IVA. "No es una cesión absoluta", asegura Martínez. Sobre todo porque para poder dar ese paso eso sería necesario un cambio normativo.

Además, continúa, la cesión de los tributos al consorcio "no debería impedir que se mantuviesen los flujos de solidaridad entre comunidades autónomas". Es decir, cabe la posibilidad de que Cataluña, o cualquier comunidad que cree un consorcio junto al Estado, siga funcionando dentro del régimen común como hasta ahora y mantenga su contribución al reequilibrio territorial.

"En principio, un consorcio bilateral no tiene por qué influir en los flujos redistributivos entre comunidades ricas y pobres, pero a medio y largo plazo puede tener consecuencias sobre la intensidad de esa redistribución si logran hacerse con las llaves de la caja", concluye.

Por su parte, José María Mollinedo, secretario general de Gestha, apunta que España tiene mucha experiencia en la creación de consorcios (de transporte, gestión de basuras, de aguas residuales…) y que, por eso, algunas CCAA han incorporado la figura a sus estatutos.

De hecho, en el caso de Cataluña, que incorporó el consorcio tributario en el Estatut de 2006, el Tribunal Constitucional lo mantuvo tras su revisión.

En tanto que cabe dentro de las leyes actuales, sólo sería necesario regular por medio de una ley ordinaria el funcionamiento de dicho consorcio. "Otra cosa distinta es la llave de la caja", resalta Mollinedo. Es decir, "el consorcio recaudaría la totalidad de los tributos, pero eso no significa que todo vaya a una cuenta común del consorcio".

En opinión de este técnico de Hacienda, el consorcio no cambia las reglas de quién tiene la llave. Es decir, que aunque todo lo recaudara el consorcio, la parte estatal seguirá yendo a la cuenta del Tesoro Público español y la parte autonómica a las cuentas de la Generalitat. Eso sí, señala, es un cambio "de calado".

El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez y el president de la Generalitat de Cataluña, Pere Aragonès David Zorrakino Europa Press

El consorcio, por tanto, estaría formado por trabajadores de la Agencia Tributaria de Cataluña (ATC) y la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT), aunque los empleados seguirían adscritos a su administración correspondiente. Las labores de gestión, información y recaudación de todos los tributos se harían en ese consorcio, pero el dinero seguiría yendo a las cajas de siempre.

Con estos mimbres, el investigador de Fedea apunta que lo "interesante" sería crear un gran consorcio entre la Agencia Tributaria y todas las CCAA de régimen común. Sin embargo, de la propuesta del PSOE también puede derivar un consorcio sólo con Cataluña y después, eventualmente, otro con cada administración regional. "Eso sería un disparate", advierte el investigador de Fedea, para quien sería avanzar hacia un modelo "confederal".

Ir más allá

No obstante, lo que ERC pretende, de acuerdo con su propuesta de "financiación singular", es alcanzar un modelo de concierto y cupo como el de las regiones forales. Es decir, ir más allá de un consorcio administrativo en el que todos los impuestos se queden en la caja catalana y luego sea la Generalitat la que negocie con el Gobierno central qué aportar al conjunto del Estado.

"Un régimen fiscal especial para un determinado territorio pudiera tener difícil encaje constitucional, pero, sobre todo, resultaría imposible de realizar sin modificar la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA)", explican desde Aedaf. Se trata de la norma que regula los tributos que están cedidos a las administraciones autonómicas.

El presidente de la Generalitat, Pere Aragonès, y el primer secretario del PSC, Salvador Illa. Alberto Paredes Europa Press

De esta manera, apuntan, "no parece posible ceder, por ejemplo, la recaudación en el Impuesto sobre Sociedades cuando éste no aparece señalado en la citada LOFCA como uno de los tributos susceptibles de ser cedidos".

"Con el actual marco de financiación de las comunidades autónomas no es posible ceder el 100% del IRPF, IVA o Impuestos especiales", coincide Rubén Gimeno, secretario técnico del REAF, órgano especializado en fiscalidad del Consejo General de Economistas.

Ana Herrero Alcalde, profesora de Economía en la Uned, afirma que plantear un concierto con la Generalitat cabe dentro del modelo constitucional y no hay ninguna norma que lo impida. "Sin embargo, marcaría un cambio en la filosofía de nuestro modelo territorial. De un sistema de corte federal como el que tenemos, pasaríamos a un sistema de corte confederal", añade.

Requeriría, eso sí, de reforma en el "bloque de constitucionalidad", apunta José María Mollinedo. Es decir, de la LOFCA, los estatutos de autonomía y la Constitución. Se trata de un escenario prácticamente imposible dada la fragmentación política actual.

Con todo, indica Herrero, un sistema de financiación propio, es decir, un concierto, no implica necesariamente un modelo al estilo vasco. Así, muchos académicos catalanes defienden que la aportación de la región al Estado debe incluir "políticas de nivelación de servicios en el resto de CCAA". De esa manera, su contribución "sería claramente mayor que la que hacen Navarra y País Vasco".

No obstante, una generalización de ese modelo, aunque las CCAA que hoy forman parte del régimen común siguieran aportando como hasta ahora, colocaría a España "ante un sistema de corte confederal, en el que la llave de la caja estaría en manos de los gobiernos regionales, y no del central", sostiene la profesora de Economía de la Uned.

Preocupaciones

Valentín Pich, presidente del CGE, asevera que España tiene un problema muy grave con la financiación de las CCAA y lo que es necesario es que los políticos "pongan soluciones encima de la mesa de una vez". Pero para tomar medidas en pro de una "gestión eficiente" de los tributos. Y, en este sentido, defiende el buen funcionamiento de la AEAT tal y como opera hoy en día.

Por su parte, para la Asociación de Inspectores de Hacienda del Estado (IHE), las intenciones de ERC van en detrimento de la Agencia Tributaria y del propio Estado. Nos engaña: están diciendo una cosa que no es cierta", advierte José María Peláez, portavoz de la asociación, que considera que la propuesta del consorcio es un "paso previo" a la independencia fiscal de Cataluña.

Oriol Junqueras y Carles Puigdemont, en una imagen de archivo. Europa Press

"Ellos (por los partidos independentistas) lo que pretenden, y el Gobierno está dispuesto a dárselo, es disponer del 100% de la recaudación", sentencia. No obstante, al menos en público, desde el Ejecutivo han negado que contemplen esta posibilidad.

Peláez asegura que ya con el consorcio sería posible que todo el dinero se quedara en esa nueva institución. Y si sobre esta mandara la Generalitat, algo que está por ver, supondría que, en la práctica, Cataluña mantendría en sus arcas la totalidad de los tributos. Y advierte de que serviría para traspasar funcionarios de la AEAT a la agencia catalana.

Es decir, que los trabajadores de una y otra administración que participen en el consorcio acabarán pasando a formar parte de la ATC en un futuro. Y es que la agencia autonómica no tiene a día de hoy capacidad para recaudar el 100% de los impuestos. Como explica Mollinedo, su plantilla "tiene una dimensión adecuada para los tributos que actualmente controla".

En suma, la creación de ese consorcio tributario entre Cataluña y el Estado central podría mejorar la eficiencia en la recaudación sin alterar la distribución actual de los fondos. No obstante, las implicaciones a largo plazo y el posible avance hacia un modelo confederal generan preocupación entre los expertos en la materia.