Rusia nunca ha sido un actor fiable con el que pactar

Gran parte del debate reciente sobre las posibilidades de una historia alternativa pacífica no tiene en cuenta la experiencia pasada y asume implícitamente que el Kremlin respetaría cualquier acuerdo firmado. Tal suposición va en contra del comportamiento ruso observable en situaciones comparables.

El historial de cumplimiento por parte de Moscú de artículos cruciales en (por no mencionar el espíritu de) acuerdos relacionados con la seguridad con antiguas repúblicas soviéticas es desastroso.

El presidente ruso Vladímir Putin junto al expresidente de Georgia, Mikheil Saakashvili, durante su encuentro en San Petersburgo en 2007.

La propia Rusia suele quejarse en voz alta del supuesto mal comportamiento de sus socios negociadores más débiles antes, durante y después de la firma de un documento. Los portavoces del Kremlin han exigido sistemáticamente la plena aplicación de los artículos que más les interesan, así como la aceptación de la interpretación que Moscú hace de ellos.

Al mismo tiempo, el Kremlin se ha mostrado flexible en lo que respecta a sus propias obligaciones materiales, ya sean las derivadas de acuerdos multilaterales o bilaterales entre Moscú y otros Estados postsoviéticos. La falta de fiabilidad política del Kremlin ha afectado a menudo precisamente a aquellas obligaciones rusas que eran fundamentales para que los acuerdos tuvieran algún sentido.

Los casos de nihilismo jurídico del Kremlin y de incumplimiento ruso de los acuerdos firmados con trágicas consecuencias han sido legión durante los últimos 35 años. Se han roto numerosos acuerdos antiguos entre Moscú y Kiev que eran fundamentales para las relaciones internacionales del espacio postsoviético.

El de mayor trascendencia fue el Acuerdo de Belovezha de diciembre de 1991 entre Rusia, Bielorrusia y Ucrania, que disolvió la Unión Soviética, un acontecimiento que Putin describió célebremente en 2005 como "la mayor catástrofe geopolítica del siglo XX". En este tratado histórico y plenamente ratificado, los tres países establecieron la Comunidad de Estados Independientes y fijaron y prometieron por consenso respetar sus nuevas fronteras estatales, incluido que Crimea, Sebastopol y Donbás pertenecían a Ucrania.

El artículo 5 del Acuerdo de Belovezha establece que: "Las Altas Partes Contratantes reconocen y respetan mutuamente su integridad territorial y la inviolabilidad de las fronteras existentes dentro de la Commonwealth".

Casi exactamente tres años después se redactó otro documento histórico: el ahora tristemente célebre Memorándum de Budapest sobre Garantías de Seguridad. En este apéndice al Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) de 1968, Moscú, Washington y Londres, durante la última y fatídica cumbre de la CSCE celebrada en Hungría en diciembre de 1994, prometieron a Kiev, a cambio de que Ucrania entregara sus cabezas nucleares a Rusia, que respetarían las fronteras estatales, la integridad territorial y la soberanía política de Ucrania.

Durante poco tiempo, tras la desintegración de la URSS, Kiev tuvo el tercer arsenal nuclear del mundo. En 1994 se comprometió no sólo a desmantelar sus cohetes estratégicos inservibles, sino también a transferir a Rusia todas las demás armas de destrucción masiva y el material que pudiera utilizarse para construirlas. Lo mismo se aplicaba a los diversos sistemas vectores heredados de Ucrania, como bombarderos o misiles.

" El Kremlin nunca dio señales de empezar en serio a cumplir estas y otras promesas y probablemente nunca tuvo intención de hacerlo"

Los tres Estados depositarios del TNP, incluida Rusia, declaran en los dos primeros artículos del memorando de 1994: 

"1. Los Estados Unidos de América, la Federación Rusa y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, reafirman su compromiso con Ucrania, de acuerdo con los principios del Acta Final de la CSCE, de respetar la Independencia y Soberanía y las fronteras existentes de Ucrania.

2. Los Estados Unidos de América, la Federación Rusa y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, reafirman su obligación de abstenerse de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de Ucrania, y que ninguna de sus armas será jamás utilizada contra Ucrania, salvo en legítima defensa o de otro modo, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas". 

Estas promesas han sido incumplidas por Moscú desde 2014 de forma cada vez más atroz. Rusia no solo creó las llamadas repúblicas populares en suelo ucraniano, sino que también se anexionó oficialmente regiones ucranianas en marzo de 2014 y septiembre de 2022, incluyendo en este último caso territorios e incluso ciudades enteras que no controla. 

Moscú también violó la mayoría de los acuerdos firmados en relación con la guerra ruso-ucraniana. Los más infames fueron los llamados Acuerdos de Minsk, que Kiev firmó a punta de pistola en 2014 y 2015. En el Protocolo de Minsk de septiembre de 2014 ("Minsk-I"), el embajador de Rusia en Ucrania se comprometió a "retirar del territorio de Ucrania los grupos armados ilegales y el equipo militar, así como los combatientes y mercenarios".

En el paquete de medidas de Minsk de febrero de 2015 ("Minsk-II"), Moscú volvió a prometer una "retirada de todas las fuerzas armadas extranjeras, el equipo militar, así como los mercenarios del territorio de Ucrania bajo la supervisión de la OSCE [así como el] [d]isarme de todos los grupos ilegales". El Kremlin nunca dio señales de empezar en serio a cumplir estas y otras promesas y probablemente nunca tuvo intención de hacerlo.

De los acuerdos rotos de Rusia, los que podrían ser más importantes para evaluar las posibilidades de un posible acuerdo de Estambul en 2022 son, sin embargo, los que no afectan a Ucrania y que se firmaron cuando Putin no era presidente. Ello se debe a que estas anulaciones, a primera vista inconexas, indican una patología más amplia en el enfoque de Rusia hacia su denominado "extranjero cercano" (es decir, el espacio postsoviético).

Las violaciones de tratados no relacionadas con Ucrania ilustran la existencia de un patrón de comportamiento más amplio que no sólo afecta a Ucrania y no sólo está determinado por la personalidad de Putin.

En octubre de 1994, Moscú firmó un Acuerdo entre la Federación Rusa y la República de Moldavia relativo al estatus legal, el procedimiento y el periodo de retirada de las Unidades/Formación Militares de la Federación Rusa, situadas temporalmente en el territorio de la República de Moldavia. En su crucial artículo 2, el Kremlin prometía: 

"La parte rusa, de acuerdo con las capacidades técnicas y el tiempo necesario para organizar el nuevo lugar de despliegue de las tropas, retirará estas fuerzas militares en un plazo de tres años a partir de la fecha de entrada en vigor del presente acuerdo". Las medidas prácticas para la retirada de las unidades militares de la Federación Rusa del territorio de la República de Moldavia, en el marco de este plazo, se sincronizarán con la solución política del conflicto de Transnistria y la determinación de un estatuto especial para la región de Transnistria de la República de Moldavia." 

"A juzgar por el comportamiento anterior de Rusia, el acuerdo de Moscú habría resultado, como en los de Minsk, en otra subversión del derecho internacional"

Ese mismo año, la República de Moldavia adoptó su nueva Constitución postsoviética, en la que se definía como Estado neutral. El artículo 11 de la todavía vigente Constitución moldava de 1994 establece: "La República de Moldavia proclama su neutralidad permanente. [...] La República de Moldavia no admite el estacionamiento de tropas militares extranjeras en su territorio".

No obstante, los restos del 14º Ejército ruso, ahora denominado "Grupo Operativo de Fuerzas Rusas", permanecen en territorio de la República de Moldavia en contra de la voluntad de Chisinau y contraviniendo el tratado entre Rusia y Moldavia de 1994. El conflicto territorial de Transnistria tampoco se resolvió en el plazo de tres años mencionado en el tratado de 1994 entre Moscú y Chisinau.

La exclusión constitucional de Moldavia de su adhesión a la OTAN y de la acogida de tropas extranjeras en su territorio (también temas importantes en el actual debate sobre un posible compromiso ruso-ucraniano) fueron entonces como ahora ignorados por Moscú. Las tropas rusas siguen en territorio moldavo 30 años después, violando la Constitución de Moldavia, al igual que la llamada República Transnistrio-Moldava como pseudoestado y satélite de Rusia. 

La actitud de Rusia hacia Georgia y el acuerdo de alto el fuego de agosto de 2008 entre Moscú y Tiflis cuentan una historia algo similar. El acuerdo fue firmado por los entonces presidentes de ambos países, Dmitrii Medvedev y Mikheil Saakashvili. También se denominó "Plan Sarkozy" por el entonces presidente de Francia, Nicolas Sarkozy.

Francia ocupaba entonces la Presidencia de la Unión Europea, que había mediado en el acuerdo. El acuerdo puso fin a la guerra ruso-georgiana de 2008, que duró cinco días. El artículo 5 prescribía el regreso de las tropas rusas, que pocos días antes habían entrado en Abjasia y la región de Tsjinvali, a sus posiciones iniciales en Rusia: "Las Fuerzas Armadas de la Federación Rusa se retirarán a la línea anterior al inicio de las acciones armadas".

"El Kremlin considera estos supuestos acuerdos como instrumentos de su guerra híbrida contra los Estados postsoviéticos que no aceptan la hegemonía rusa"

Sin embargo, Moscú dejó un número significativo de sus tropas en territorio georgiano, en una violación manifiesta del acuerdo de agosto. Peor aún, reconoció a Abjasia y a la llamada Osetia del Sur, es decir, la región de Tsjinvali, como Estados independientes a finales de agosto de 2008.

La aprobación inicial y la firma por parte de Moscú del Plan Sarkozy, que pronto sería abandonado, resultó ser no sólo un engaño a Georgia. También estaba diseñado para engañar a la Unión Europea, con la que Moscú había querido mantener buenas relaciones, en ese periodo. 

Tal vez, contrariamente a lo que han concluido la mayoría de los analistas serios, había una pequeña posibilidad de que Kiev hubiera firmado un documento con Moscú en Estambul en la primavera de 2022. Nunca lo sabremos con certeza.

Lo que sí sabemos por la experiencia reciente es cómo y por qué la Rusia postsoviética participa en conversaciones de paz. El Kremlin considera estos supuestos acuerdos como uno de los diversos instrumentos de su guerra híbrida contra los Estados postsoviéticos que no aceptan la hegemonía rusa. 

Probablemente habríamos visto un comportamiento ruso durante y después de las conversaciones de Estambul que sigue un patrón familiar del pasado: tras haber invadido el Estado postsoviético, Moscú impone un acuerdo sesgado a punta de pistola.

Como indican los dos Acuerdos de Minsk, un acuerdo de Estambul ya habría sido en sí mismo una transmogrificación del derecho internacional. En un segundo paso, Moscú no aplicaría algunos puntos cruciales incluso del documento desequilibrado. Con algún pretexto, Moscú retiraría de facto su aprobación al acuerdo pactado mientras seguiría insistiendo en la aplicación de los puntos que favorece. 

La firma por parte de Moscú de un documento en Estambul en 2022 (si es que se admite la posibilidad de tal escenario) podría haber dado lugar a una disminución temporal de las tensiones. Sin embargo, a juzgar por el comportamiento anterior de Rusia, el aparente acuerdo habría resultado, como en el caso de los acuerdos de Minsk, en otra subversión del derecho internacional.

Sobre todo, un hipotético acuerdo de Estambul, con toda probabilidad, no habría sido respetado por Moscú. Ni habría impedido que Rusia siguiera inmiscuyéndose en los asuntos internos de las antiguas repúblicas soviéticas, ni habría provocado una disminución de la agresividad militar y el apetito territorial rusos. Al contrario, la siguiente invasión rusa suele ser peor que la anterior. 

*** Andreas Umland es analista del Centro de Estudios de Europa Oriental de Estocolmo (SCEEUS) en el Instituto Sueco de Asuntos Internacionales (UI).