Adiós a la "década perdida" de la cooperación española: ¿por qué necesitamos la nueva ley?

Dar “rango legal al compromiso de España de destinar el 0,7% de la RNB a Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en 2030”. Esta fue una de las propuestas estrella que pronunció el ministro de Exteriores, José Manuel Albares, el pasado mes de enero en la presentación del anteproyecto de Ley de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global.

Con la aprobación de una nueva ley de cooperación, se actualizaría una legislación de hace más de veinte años, blindando el compromiso de Estado con el desarrollo sostenible. Asimismo, se daría un mayor impulso y una dirección más clara a una de las principales políticas de la acción exterior española.

La nueva ley, llegaría para adaptar el sistema español de cooperación internacional al desarrollo a las nuevas dinámicas y al nuevo marco político y jurídico de la cooperación internacional. Con un espíritu similar a su predecesora, esta ley establecerá un marco normativo compatible con la Agenda 2030, el Acuerdo de París y la Alianza Global para el Desarrollo Sostenible. 

Con la nueva ley, la cooperación tendría un mayor impulso y una dirección más clara

"Sobre el anteproyecto de ley que tenemos ahora sobre la mesa, inicialmente, la valoración es positiva", afirma la presidenta de la Coordinadora de ONGD, Irene Bello Quintana. "Creemos que el hecho de que sea la primera vez que por ley figure el 0,7% como un objetivo a alcanzar en la propia ley es positivo. Es la manera de afianzar el compromiso político más allá de los pasillos". 

De receptor a donante modesto

Hasta finales de los setenta, España era considerada por el Banco Mundial como un país en vías de desarrollo y había recibido asistencia económica de países e instituciones financieras internacionales. Carecía, incluso, de una política de cooperación. Pero desde esas fechas, empezó a involucrarse en la creación de mecanismos financieros para la cooperación al desarrollo. 

Participó en la creación del Fondo Africano de Desarrollo en 1974 y promovió, desde 1976, el funcionamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Ese mismo año se constituyó el Fondo de Ayuda al Desarrollo, pero no fue hasta mediados de los ochenta cuando se consolidó un sistema institucional de cooperación. 

Tras dotarse de instituciones para dirigir y canalizar sus esfuerzos en materia de cooperación para el desarrollo, se incorporó en 1991 al Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE. Así, España entró el sistema internacional de cooperación al desarrollo en calidad de donante, dejando atrás su estatus de nación receptora.

"Estamos saliendo de la década perdida de la cooperación", destaca la presidenta de la Coordinadora de ONGD

Su desempeño como receptor, en momento de incorporación, y exceptuando el periodo 1995-97, fue prometedor. España había incrementado la AOD aportada de los 1.739 millones de dólares en 1991, a casi 5.606 millones en 2008. Fue a partir de esta fecha cuando la tendencia incremental de la AOD se rompió.

Desde entonces, el compromiso financiero de España en cooperación al desarrollo ha sido inestable. Los profesionales y especialista en cooperación al desarrollo han bautizado este período como la "década perdida" de la cooperación. 

"Estamos saliendo de la década perdida de la cooperación", apunta la presidenta de la Coordinadora de ONGD. "El punto de inflexión lo marca la crisis económica, pero a medida que España se ha ido recomponiendo y estabilizando, la cooperación internacional no ha experimentado un aumento paulatino".

"Es una política que depende mucho del gobierno y de las personas que estén en el momento", expresa Irene Bello

Al preguntar a varios representantes de organizaciones que trabajan en el ámbito de la cooperación internacional, todos apuntan a que el problema está realmente en la voluntad política. La cooperación al desarrollo ha sido una política de gobierno y no de Estado.

"Hasta la fecha nunca nos han transmitido que sea una política de Estado. Es una política que depende mucho del gobierno y de las personas que estén en el momento. Que se lo crean más o mejor o no. O simplemente la dejen estar", explica la presidenta de la Coordinadora de ONGD.  

0,7 - 0,5 - 0,24

El compromiso del 0,7 ha sido, una vez más, invocado desde el Gobierno español. El compromiso 0,7 no nació en la coyuntura actual, ni mucho menos en la de la anterior crisis, sino que nació en 1969, cuando la Comisión Pearson sobre Desarrollo Internacional, propuso que la AOD “se incrementara a un 0,70% de la RNB del donante para 1975, y en ningún caso después de 1980”.

Al mismo tiempo que el CAD definió algunos de los componentes que se incluyen en la definición de AOD, el compromiso del 0,7 fue puesto sobre la agenda internacional por una resolución de la ONU. Desde que se declarara como meta, muchos países donantes de AOD lo han incorporado en sus estrategias de cooperación al desarrollo como objetivo a medio o largo plazo.

España fue superada incluso por Hungría (0,27%) en AOD en 2020

Algunos países miembros del CAD han logrado cumplirlo. Destacan Suecia, Noruega, Dinamarca, Finlandia, Países Bajos y, más recientemente, Reino Unido y Alemania. Entre los no-miembros sobresalen fundamentalmente dos: Emiratos Árabes Unidos y Turquía.

Si nos fijamos en España, ni siquiera ha alcanzado el 0,5%, rozándolo con 0,46% en 2009. Es más, la AOD de España como porcentaje de la RNB no llega ni a la mitad del 0,7. Según los últimos datos registrados en el portal de la OCDE, en 2020, esta cifra estuvo en un 0,24%. España fue superada incluso por Hungría (0,27%) en este indicador.

Cuestión de responsabilidad cívica

La cooperación al desarrollo, desde que España entrara en el CAD, ha sido uno de los temas que ha defendido la ciudadanía a capa y espada. A mediados de los noventa, hubo un fuerte movimiento reivindicativo, las Acampadas 0,7, que pedían el cumplimiento del objetivo. 

Según la última encuesta realizada a nivel europeo sobre las actitudes hacia la ayuda
para el desarrollo —Eurobarómetro Especial 494—, ocho de cada diez encuestados afirmaron que luchar contra la pobreza en los países en vías de desarrollo debería ser una de las principales prioridades de la Unión Europea, el segundo resultado más alto después de Chipre.

"La ciudadanía española aparece como una de las ciudadanías más implicadas con la AOD", señana Alberto Casado de Ayuda en Acción

"Los datos no se corresponden con la voluntad de la ciudadanía. La ciudadanía española aparece como una de las más implicadas con la AOD. Considera que la AOD debe ser una de las políticas importantes que deben tener los países", explica Alberto Casado, responsable de Advocacy de Ayuda en Acción. 

Cuando se conformó el ejecutivo actual, declaró como uno de sus compromisos de Gobierno el de incrementar los fondos destinados a ayuda al desarrollo hasta el 0,5% de la Renta Nacional Bruta al final de la legislatura. Es previsible que no se cumpla, si se tienen en cuenta las cifras.

"Este Gobierno ha dado buenas señales", señala Alberto Casado. "Veníamos de un 0,20% del Gobierno anterior y ahora podríamos estar, en 2022, en un 0,28% de la RNB. Y efectivamente estos presupuestos contemplan un crecimiento que consideramos importante. Aunque desde luego, puesto en perspectiva del 0,7, es insuficiente". 

Cantidad, calidad y coherencia

"Tener recursos no garantiza tener una buena política", explica Ignacio Martínez, responsable de investigación e incidencia en cooperación internacional de Oxfam Intermón. "En el caso de España, el problema es todavía más grave con la calidad de la política, que con la cantidad. España tiene sistema de cooperación muy débil". 

El sistema de cooperación español cuenta con muchos elementos positivos, como la descentralización. O el elevado papel que desempeña la sociedad civil o su enfoque geográfico orientado hacia América Latina. Sin embargo, se hacen notar algunos problemas que lo debilitan. 

"En el caso de España, el problema es todavía más grave con la calidad de la política, que con la cantidad", apunta Ignacio Martínez de Oxfam Intermón

"Hay problemas que tienen que ver con las capacidades y con el sistema institucional", explica Martínez. "Se da una paradoja muy llamativa y yo creo que negativa en el caso de la cooperación española. Y es que el ministerio encargado de la cooperación, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, no es el ministerio que más recursos gestiona. Gestiona en torno a un 30% de la ayuda española".

Otro de los problemas, según apunta el responsable de Oxfam, tiene que ver con la mirada estratégica: "Hay cooperaciones que tienen muy claro cuál es su objetivo, hacia donde quieren trabajar, cuáles son sus transformaciones. La cooperación española es una cooperación poco estratégica, con una mirada poco clara de cuál es el perfil que quiere tener".

El enfoque que defienden las principales entidades de la sociedad civil que participan en la cooperación al desarrollo sostenible es el de la coherencia de las políticas. Esto significa que "todas las políticas de un país vayan en la misma dirección, sean compatibles y, sobre todo, que no sean contradictorias".