La decisión que debe tomar Europa: ¿más unidad o más división, como pretende Putin?

Los extraordinarios acontecimientos ocurridos desde la anexión de Crimea por parte de Rusia hace diez años y, especialmente, desde el inicio de su gran guerra hace dos, han venido alterando las prioridades políticas de la UE y sus Estados miembros, por un lado, así como de los países europeos no pertenecientes a la UE, incluida Turquía, por otro.

Rishi Sunak, con Volodímir Zelenski en la ceremonia de firma del acuerdo de mutua seguridad, en Kyiv. Thomas Peter Reuters

A la luz de estos y otros acontecimientos recientes en Europa del Este y su continuo debate, el próximo cambio en la composición y reconstitución de las principales instituciones de la UE en 2024-2025 ha adquirido nuevas dimensiones.

En los anteriores parlamentos, comisiones y consejos de la UE, los principales debates y decisiones políticas giraban en torno a la velocidad y la dirección del progreso de la integración europea, entendida como un proyecto normativo y económico.

Ahora lo que está en juego ha aumentado notablemente en el ámbito de la seguridad internacional.

El reto, quizá central, para Bruselas es hoy saber qué implicaciones prácticas debería tener la nueva situación militar, geopolítica y geoeconómica de Europa para las políticas comunitarias respecto a los vecinos inmediatos de la Unión en el continente.

Una serie de estructuras transnacionales ya vincula entre sí a los Estados miembros de la UE y a los países europeos no pertenecientes a la UE. Se trata, por un lado, de instituciones antiguas como el Consejo de Europa (CdE), la OSCE, el EEE o la Unión Aduanera UE-Turquía.

Por otro, hablamos de innovaciones más recientes, como la Sinergia del mar Negro, el Programa de Asociación Oriental (AO) o el Triángulo de Lublin.

Algunas de estas estructuras incluyeron en el pasado, como el Consejo de Europa, o siguen incluyendo hoy, como la OSCE, a Rusia como participante.

Sin embargo, fueron insuficientes para evitar la dramática escalada de la guerra ruso-ucraniana de 2022.

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Algo similar ocurre con los recientes enfrentamientos militares entre Armenia y Azerbaiyán, países que también participan, entre otros, en el Consejo de Europa, la OSCE y la Asociación Oriental.

Los recientes y fatídicos acontecimientos en Europa indican la necesidad de un cambio más que cosmético en las relaciones de la UE con los países europeos no comunitarios por dos razones.

En primer lugar, los enfoques e iniciativas anteriores de Bruselas resultaron insuficientes para disminuir o resistir las tensiones en Europa del Este que han desembocado en la guerra. Necesitaban en 2022 y siguen necesitando hoy ser revisados en el contexto de su manifiesto fracaso a la hora de garantizar la paz en Europa.

En segundo lugar, la guerra en curso y sus múltiples secuelas en todo el mundo exigen enfoques y acciones novedosos que puedan ayudar a salvar al Estado ucraniano de la aniquilación y al orden de seguridad europeo de la destrucción. Ya se está llevando a cabo una reconsideración fundamental y una reconfiguración (al menos parcial) de las anteriores políticas de la UE hacia países no pertenecientes a la UE, sobre todo en la propia Europa.

El cambio más notable de los dos últimos años ha sido la elevación, en 2022, de Ucrania y Moldavia, y, en 2023, de Georgia y Bosnia-Herzegovina, a candidatos oficiales a la plena adhesión a la UE.

Aunque los países de los Balcanes Occidentales llevan más de veinte años con perspectivas de adhesión a la UE, el destino final del Trío de Asociación (es decir, Ucrania, Moldavia y Georgia) seguía sin estar claro tras el inicio de la Asociación Oriental en 2009.

Sólo como reacción al ataque de Rusia y a la solicitud de adhesión de Ucrania en la primavera de 2022, la Comisión Europea tomó la iniciativa para convencer a los Estados miembros de la Unión de que cambiaran su actitud no sólo hacia Kiev, sino también hacia Chisináu y Tiflis.

"Rusia y otras potencias antioccidentales buscan eslabones débiles dentro de la comunidad europea"

A finales de 2023, el Consejo Europeo aprobó el inicio de las negociaciones de adhesión con Ucrania y Moldavia, y aceptó a Georgia como país candidato a la UE. De este modo, Bruselas aclaró por fin el objetivo, hasta entonces difícil de alcanzar, de los tres acuerdos de asociación especialmente amplios y sus DCFTA (zonas de libre comercio) que había celebrado con los tres países en 2014.

Otro cambio institucional trascendental en respuesta al inicio de la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia en febrero de 2022 fue la creación de la Comunidad Política Europea (CPE), una iniciativa propulsada simbólicamente por el presidente de Francia, Emmanuel Macron, el 9 de mayo de 2022.

Un total de 47 Estados, entre ellos Turquía, acordaron unirse a la CPE, creando así un nuevo marco paneuropeo para la consulta y para reiniciar las relaciones de la UE con los países europeos no pertenecientes a la UE.

La creación de la CPE puede considerarse la expresión de un nuevo sentimiento de coincidencia de los intereses nacionales europeos frente al despiadado ataque ruso a una de las naciones más grandes de Europa. También puede señalar un nuevo sentimiento de comunidad entre las naciones de la UE y de fuera de la UE que defienden los valores europeos y que quieren hacer frente al desafío normativo más amplio que plantean Moscú y sus diversos aliados antioccidentales.

Sin embargo, aún está por ver cuál será la perspectiva de futuro de la CPE y cuál será el impacto final de los motivos, entendidos en un sentido más amplio, que llevaron a su creación. Y esto no dependerá exclusivamente de la voluntad, la capacidad y el éxito de la UE a la hora de profundizar en las relaciones, las asociaciones y, en parte, la integración con los países europeos que actualmente se encuentran fuera de la UE.

"Impulsar una mayor integración en toda Europa se ha convertido en una cuestión de autopreservación"

Dado que estos últimos constituyen un grupo dispar de Estados, las iniciativas genéricas novedosas como la CEP sólo pueden funcionar como foro y creación de redes.

El CPE y otras organizaciones paneuropeas más antiguas, como el Consejo de Europa o la OSCE, pueden ser útiles para debatir una u otra idea entre sus docenas de países participantes. Sin embargo, las iniciativas globales como el CPE desempeñarán un papel menos importante en la planificación concreta y la aplicación práctica de mejoras jurídicas, institucionales y materiales de las relaciones entre la UE, sus Estados miembros y los países no pertenecientes a la UE en Europa.

La profundización bilateral y multilateral de la cooperación en las relaciones de la UE no es sólo la tarea del día con respecto a las naciones europeas más directamente afectadas o amenazadas por un asalto militar ruso, es decir, Ucrania, Georgia, Moldavia y Armenia.

También es una necesidad con respecto a otros países europeos no pertenecientes a la UE, en sentido amplio. Desde Islandia y el Reino Unido hasta Azerbaiyán y Turquía.

Los principales focos de dicha colaboración son hoy en día la seguridad y la resiliencia nacionales y transnacionales. La promoción de un mayor intercambio, colaboración y unidad en diversos campos relacionados con la disuasión, prevención o, al menos, contención de la guerra rusa y otras guerras antioccidentales en Europa (ya sean cinéticas, híbridas, psicológicas, políticas, económicas o de otro tipo) ha adquirido una dimensión totalmente existencial.

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Además, una cooperación más profunda y amplia en ámbitos no directamente relacionados con la defensa de la seguridad, la integridad y la soberanía de Europa también contribuirá a hacer más fuerte la comunidad europea de Estados.

La gran variedad de ámbitos en los que Bruselas y otras capitales de la UE pueden y deben emprender una acción transeuropea más eficaz abarca desde el fomento de la innovación industrial hasta la garantía de una mejor protección social y medioambiental, pasando por la consecución de una mayor igualdad de género, el progreso científico y el intercambio cultural.

Impulsar una mayor colaboración e integración en estos y otros ámbitos en toda Europa no es hoy sólo la expresión de una preferencia normativa por el humanismo, el europeísmo o el liberalismo transnacionales. Se ha convertido en una cuestión de autopreservación. Si las democracias de Europa, dentro o fuera de la UE, no se mantienen más unidas y no se ayudan mejor entre sí, correrán peligro.

Cabe suponer que Rusia y otras potencias antioccidentales buscan eslabones débiles dentro de la comunidad europea. Como Moscú lleva haciendo con Ucrania desde 2014, elegirán a estos países no sólo para atacar sus sistemas de gobierno democráticos y sus sociedades abiertas. Intentarán transformar la debilidad militar, institucional y/o social de estos países en desafíos fundamentales para toda Europa.

Un viejo dicho de la ciencia política afirma que no sólo los Estados hacen las guerras, sino que también las guerras hacen los Estados. Para Europa en su conjunto y para la UE ha surgido ahora la prueba de si también es aplicable una extrapolación transnacional de esta regla. ¿La actual guerra ruso-ucraniana fortalecerá o debilitará la comunidad europea de Estados? Los próximos años lo demostrarán.

*** Andreas Umland es analista del Centro de Estudios sobre Europa Oriental del Instituto Sueco de Asuntos Internacionales.