Los fondos europeos en España: por qué funcionaron entre 1986 y 2006 y fracasaron desde entonces

[Para superar la crisis económica provocada por la pandemia, la Unión Europea ha puesto en marcha un ambicioso plan de inversiones, conocido como 'Next Generation EU'. Con esa financiación, se espera que los países puedan reconstruir su economía en base a la digitalización y la sostenibilidad. En esta tribuna, el autor analiza el uso de los fondos europeos anteriores y presentes en nuestro país, sacando a la luz sus puntos positivos y sus grandes debilidades.]

España recibió entre 1986 y 2020 unos 240.459 millones de euros en fondos estructurales de la UE: incluyendo fondos FEDER, Fondo Europeo de Desarrollo Regional, FSE Fondo Social Europeo y Fondo de Cohesión. Por comparar, el Plan Marshall, fueron 12.000 millones de dólares (1945), equivalentes a 148.000 millones de euros, para toda Europa.

Es decir, España recibe en fondos regionales y de cohesión más que el Plan Marshall para toda Europa y 3-4 veces de lo que recibirá para remediar la pandemia.

En este tiempo, la política europea de cohesión ha tenido tres grandes orientaciones:

* 1986-2006. La prioridad en infraestructuras (hardware): infraestructuras de transporte, hidráulicas, medioambientales, energéticas, telecos, educativas, I+D+i… para España 167.269 millones de euros, en infraestructuras necesarias para suplir el déficit infraestructural y se absorben los fondos más del 100% pues existía la llamada reserva de eficacia que aumentaba la dotación a los países más eficaces como España, a costa de los menos eficaces. Si España hubiera gestionado ineficazmente, como algunos países, esos fondos, tan necesarios para los nuevos estados miembros, habrían desaparecido.

* 2007-2020. Prioridad en el software: el informe “Sapir” afirma que la UE no ha logrado una economía basada en el conocimiento e innovación, lo que cambia radicalmente la orientación de los fondos, del hardware infraestructural al software: formación, I+D+i modernizar el tejido productivo…compara Irlanda y el Mezzogiorno italiano: políticas idénticas actuando sobre sistemas diferentes producen resultados completamente divergentes. Ese cambio se refleja en la programación 2007-2013 y 2014-2020. España recibe 97.690 millones de euros y la ejecución baja tremendamente, en 2014-2020, incluso aparecen infraestructuras “políticas” y España no justifica ni el 40% de los fondos.

* Periodo posterior a 2020: Prioridad recuperación y resiliencia: España recibirá 72.700 millones de euros en transferencias para cuatro Objetivos: Promover la Unión Económica y la Cohesión Territorial y Social. Fortalecer la Resiliencia Social y Económica. Mitigar el impacto socioeconómico de la crisis. Además de apoyar la transición verde y digital, en proyectos de Eficiencia energética, vehículos eléctricos, banda ancha, redes de fibra y 5G, Digitalización de la Administración/servicios públicos judicial y sanitario; Potenciación industrial, datos en nube y procesadores potentes; Perfeccionamiento Profesional, adaptación de Sistemas educativos a competencias digitales, y “link” con Semestre Europeo incluyendo: Reforzar Sanidad; Ajuste presupuestario; Medidas para pensiones; Combatir alta temporalidad laboral; Mejorar eficacia de ayudas sociales; Pacto Educativo; Unidad de mercado contra fragmentación autonómica; Ahorro energético y cambio climático; Mejorar políticas de I+D+i; e Impulsar transporte de mercancías por ferrocarril.

No hay pues novedad cuantitativa, ha habido cuantías iguales o superiores anteriormente de ayuda europea a España y la novedad cualitativa ya comenzó en 2006, con magros resultados a corregir, a riesgo de que se altere, al ser su objetivo toda la UE, no solo España, si otros estados resuelven antes la crisis pandémica.

Éxito 1986-2006 en Infraestructuras, sin éxito en el resto

Hay hechos incontrovertibles que avalan el buen hacer del sistema de programación, proyecto y realización de infraestructura-obra pública en España, como:

* España ha sido el único país que ha conseguido pasar del subdesarrollo al desarrollo infraestructural en 25 años, hoy objetivo de todo país emergente. En 1986 cuando ingresamos en la UE, el Rapport Biehl, cuantificaba en España, una dotación infraestructural del 60% sobre la media europea, inferior a la comparable en renta económica, ahora estamos en el 100%. Ningún otro sistema ha conseguido algo parecido.

* En todos los rankings globales, como el Global Competitive Index del World Economic Forum de 2019, España solo consigue posición por encima de la media, en un pilar “corporativo”: Infraestructuras, en la 7ª posición, entre 141 países, frente a una posición global 23ª y a peores posiciones en otros, como:

• instituciones: 28ª.
• estabilidad macroeconómica: 43ª.
• eficacia sector público 37ª
• visión a largo plazo de gobernanza: 121ª
• independencia judicial: 54ª
• eficiencia legal 74ª
• transparencia: 39ª
• habilidades laborales: 37ª
• enseñanza y pensamiento crítico: 83ª
• eficiencia mercado laboral: 61ª
• preparación tecnológica: 26ª
• tamaño mercado: 15ª
• 1ª posición en Salud (previo a la pandemia) por alta esperanza de vida.

Como factores del éxito en el ámbito 'hardware' y su eficaz absorción de fondos europeos, destacaría:

* “Genética” de trabajo por proyectos, lo que supone:

• planificar, programar, proyectar comprometiendo organizadamente recursos materiales, humanos y económicos para conseguir unos objetivos: realizar una obra, en plazo, coste y condiciones.
• evaluando ex ante, en marcha y ex post para corregir, si necesario.
• dando prioridad absoluta y exclusiva a la consecución del proyecto.
• para el ingeniero la realización correcta del proyecto, más allá de honestidad, es compromiso/obligación ética, algo así como la salud para el médico.

* Política continuada y centrada en los mismos objetivos más de veinte años con opinión pública favorable y consenso político En software, bandazos políticos, legislativos, organizativos… y una opinión publica menos consolidada.

* Administración pública con profesionales competentes y comprometidos.

* Sector privado en planificación, ingeniería, proyecto, construcción, concesiones, partenariado público/privado…muy competitivo globalmente.

Todo lo cual, conduce al factor clave: en la gestión del hardware: existía un sistema. Según las condiciones que, para ser sistema, señala la Teoría General de Sistemas:

1. Comportamiento holístico.
2. Partes y sus interrelaciones que producen el comportamiento holístico.
3. Modo en que la interacción entre partes produce el comportamiento holístico.

Sistema que existía esencialmente por factor humano: ingenieros y profesionales formados en cultura de proyecto, que le confería, a pesar de regionalización y otras heterogeneidades una unidad de pensamiento, actitud y sentido de la responsabilidad pública y un espíritu colectivo de reto, gran oportunidad para España, que facilitó el entendimiento entre actuaciones públicas y privada, que, lamentablemente hoy no existe ni en las públicas.

Al contrario, la ineficacia en ámbitos de 'software' podría deberse a:

* No hay cultura de proyecto, parece actuarse por “fogonazos”, lo que supone:

• no planificar, programar, proyectar, ni comprometer organizadamente recursos…
• no ser evaluado externa e independientemente.
• priorizar aspectos ajenos al proyecto, ideológicos, políticos, status, lobbies…

No existe sistema, sino una desiderata de instituciones vanidosamente autonómicas, sin cultura unitaria, muy territorializadas e incluso enfrentadas, diluyendo responsabilidades, eludiendo eficacia, gastando mucho, sin evaluar y no rindiendo cuentas, evidente en múltiples aspectos, como:

* Inexistencia de interlocutor responsable "sistémico" único y unitario y/o de método para el ejercicio de esa responsabilidad compartida, ahora lamentablemente evidente en el ámbito sanitario/vacunación
* Paradójica compatibilidad de “glorias” individuales con “desastre sistémico”, evidente en el ámbito educativo-universitario.
* Inexistencia de procedimientos disciplinados de racionalización de métodos y recursos, evidente en la política social.
* Primacía individual sobre el equipo y ausencia de organización y jerarquización de las relaciones funcionales y formación/evaluación de sus operadores, evidente en el ámbito judicial.
* Fraccionamiento partidario de Administraciones, más de 8.000 para gestionar fondos europeos, evidente en I+D+i, como señaló el peer review (Comisión 2014): la prioridad no era más recursos, sino más eficacia.
* Rémoras burocráticas ej. vacaciones, ¿cabe imaginar vacaciones en el suministro de agua o de energía?
* Imposible disposición de bases de datos fiables, completas, on time y on line, no por carencias informáticas, sino por desorganización básica, evidente en la política de ayudas/subvenciones
* Intromisión de la discrecionalidad política, menos viable en organizaciones más consolidadas, como sistema técnico-organizativamente. La experiencia en estados europeos, muestra que, a más politización, menos eficacia en la gestión.

En resumen, mientras no se consiga en los ámbitos de gestión del software, una cultura de proyecto y una consolidación como sistema, será difícil gestionar eficazmente los fondos europeos destinados a mejorarlo. Esperemos, no perder la oportunidad y estar a la altura del reto.

*** José Luis González Vallvé es exdirector de Representación de la Comisión Europea en España