Los presupuestos más difíciles y los más necesarios

Los Presupuestos Generales del Estado no son una ley cualquiera. Y si en España está siendo complicado aprobar leyes en los últimos tiempos, aún más lo está siendo aprobar Presupuestos. Seguimos con la prórroga de los de 2018. Pero España necesita unos Presupuestos que se adapten a la realidad.

La economía tiene que adaptarse a los devastadores efectos de la pandemia del coronavirus y, para eso, lo primero es que el sector público español en su conjunto tenga un marco, es decir unas cuentas.

Esencialmente, los Presupuestos tienen dos caras. Por una parte, la cara de la moneda es un conjunto de gastos autorizados. Pero la cruz, y especialmente en estos tiempos es eso, una cruz, es la previsión de los ingresos necesarios para hacer frente a los gastos.

Los gastos que va a tener que afrontar el Estado son muy superiores a los QUE tuvimos en 2018, que es para cuando fueron diseñados los presupuestos vigentes. Pero, además, los ingresos por impuestos y por cotizaciones sociales serán muy inferiores. Esto quiere decir que hay que prever un déficit muy superior. Y que, además, este déficit no se debe a una situación cíclica sino a una emergencia sanitaria y económica.

Un déficit originado por una emergencia tiene dos implicaciones fundamentales. En primer lugar que no sólo se arregla con crecimiento económico. Por supuesto, hasta que no volvamos a crecer, la situación fiscal no va a mejorar. Esto significa que anticipar el ajuste, ya o en los próximos meses, es un gravísimo error de política económica.

En estos meses, en todos los países se han traslado costes al sector público y al futuro, y hasta que la situación no se normalice no es sólo la opción correcta sino simplemente la única posible. Lo contrario no sólo sería asumir un retraso en el regreso al crecimiento, sino lo que es más grave, que algunos o muchos daños económicos causados por la pandemia se podrían convertir en estructurales.

Pero en algún momento habrá que empezar a ajustar. Como sociedad tenemos que ser conscientes de que en el futuro habrá que asumir mayores impuestos, un menor gasto público o una combinación de ambos. Y este compromiso es un factor fundamental para poder seguir emitiendo deuda pública a un tipo de interés razonable. Porque sólo con el crecimiento económico no podremos reducir el déficit hasta un punto que nos haga sostenible la deuda.

Como sociedad tenemos que ser conscientes de que en el futuro habrá que asumir mayores impuestos, un menor gasto público o una combinación de ambos

Hay una segunda implicación legal y constitucional. Este año 2020 entró en vigor de forma completa la reforma constitucional de 2011. Y esto significa que es la ley orgánica de estabilidad presupuestaria la que define el máximo del déficit estructural de todas las Administraciones Públicas. Este límite es el 0,4% del PIB, lo que en estos momentos no sólo es un objetivo contraproducente, sino prácticamente imposible.

Hay una cláusula de escape en el artículo 11.3 de esta ley orgánica que permite salvar estos límites "en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social". Eso sí, esta situación de emergencia, en la que sin duda nos encontramos, debe ser apreciada por "la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados".

En la práctica, antes de aprobar un nuevo objetivo de estabilidad (lo que se conoce como techo de gasto) porque el ya aprobado ha quedado, desgraciadamente, desfasado, habrá que requerir del Congreso esta autorización.

Los Presupuestos para 2021 no sólo son los Presupuestos más complicados desde un punto de vista económico, sino que también exigen una mayoría reforzada con carácter previo. Pero para dar certidumbre, el que haya una mayoría clara en las normas para el futuro inmediato es también algo positivo.

Los Presupuestos para 2021 no sólo son los Presupuestos más complicados desde un punto de vista económico, también exigen una mayoría reforzada

Otro aspecto que complica las cuentas se refiere a cómo se distribuye el gasto. Por una parte, la Seguridad Social tiene que afrontar una enorme caída de las cotizaciones sociales. Es cierto que hay una ligerísima disminución del número de pensionistas, lo que es hecho tristísimo, pero el déficit de la Seguridad Social se va a disparar. Y esto acentúa un problema ya crónico en España.

Sin embargo, el otro gran reto es también complicado: financiar adecuadamente la Sanidad y la Educación. Hay poco que decir respecto a que necesitamos más gasto sanitario para hacer frente a la pandemia, y no solo por sus efectos directos, sino también por todos los otros efectos negativos en la salud de los ciudadanos que ha producido. Pero también la Educación de nuestros niños se ha visto brutalmente perjudicada, y la educación es simplemente el futuro.

Pero todos estos gastos de sanidad y educación, corresponden fundamentalmente a las comunidades autónomas que gastan en ellos más del 70% de sus presupuestos. Ahora bien, la mayor parte de la financiación autonómica procede de la cesión de los grandes impuestos estatales, 50% IRPF, 50% del IVA y el 58% de los especiales.

La Agencia Tributaria recauda estos impuestos y se los anticipa, a través de las entregas a cuenta, a las CCAA, que se regularizan dos años después. Como el importe de las entregas a cuenta de las comunidades autónomas se fijó antes del Covid-19, en la práctica el Estado está dando un crédito a dos años a las CCAA. Pero a ¿qué nivel se fijan estas entregas para 2021? Porque la recaudación esperada de estos impuestos, como de todos los demás, será muy inferior.

Todo esto no son decisiones precisamente fáciles, pero hay que asumirlas. Y efectivamente en un entorno tan sombrío y turbulento, los errores de previsión, tanto en ingresos como en gastos son mucho más probables. Sin embargo, como en tantas otras cosas, la forma de asegurarse el error es simplemente no hacer nada.

Para concluir, en estos momentos la solidaridad europea es imprescindible. Y su ausencia pondría en cuestión todo el proyecto europeo. Pero para poder hacer factible la solidaridad es imprescindible que los Estados presenten unas cuentas. Aunque solo fuese por eso, los Presupuestos Generales del Estado para 2021 no son simplemente convenientes como hubiesen sido los de este año o el anterior. Unos nuevos Presupuestos son sencillamente una necesidad que no podemos obviar, por difíciles que sean.

*** Francisco de la Torre Díaz es inspector de Hacienda, exdiputado y ex presidente de la comisión de presupuestos del Congreso.