¿La quiebra de la Hacienda Pública española?

Vamos a tratar de desentrañar, a partir de la formulación de este acuerdo que llegó a ser aprobado por una resolución del Parlamento catalán, los elementos que ahora se reeditan en el acuerdo de investidura de Illa.

La propuesta se reduce básicamente a la extensión a Cataluña de un sistema de foralidad similar, en sus aspectos fundamentales, a un régimen de concierto o convenio como el que opera en el País Vasco o con Navarra.

Eso sí, previsiblemente contendrá algún mecanismo de solidaridad interterritorial a través de una aportación a la nivelación entre comunidades, que no existe en el caso foral, más allá de la aportación al Fondo de Compensación Interterritorial.

El Pacto Fiscal buscaría que la Generalitat asuma la plena capacidad de decisión sobre todos los impuestos que son exigibles en su ámbito territorial. Es decir, que la legislación, gestión, control e inspección de aquellos se realice a través de una Agencia Tributaria catalana, al margen del Agencia Tributaria del Estado. De este modo, se busca reducir gradualmente la aportación catalana a la Hacienda del Estado con el objetivo de reducir un pretendido déficit fiscal.

Se trataría de regular, recaudar y gestionar directamente todos los impuestos en su demarcación territorial, así como la titularidad del 100% de los rendimientos de tales tributos, por lo que incluso podría  ir más allá de régimen de Concierto y Convenio que tiene limitaciones en algunos impuestos.

La regulación del sistema tributario catalán se fundamentaría, llegado el caso, únicamente en el Estatuto, normas de desarrollo y normas tributarias catalanas, siendo subsidiarias las del resto del Estado.

El acuerdo conlleva la titularidad del 100% de los rendimientos de los impuestos, por lo podría ir más allá del régimen de Concierto 

Ambos sistemas fiscales sólo tendrían como punto de conexión una Comisión bilateral Mixta. Supone una ruptura radical de la preeminencia legislativa en temas fiscales, basada en normativa fiscal básica del Estado con cierta capacidad normativa para las comunidades autónomas (CCAA). 

Las consecuencias serían evidentes. Cuando se habla desde el gobierno de armonización fiscal en ciertos tributos, Cataluña tendría impuestos diferentes y podría hacer competencia fiscal al resto de España, incluso con el Impuesto de Sociedades. Esta posibilidad, entiendo, es incompatible con nuestra Constitución al atentar contra el principio de unidad de mercado.

La aportación catalana a las arcas del Estado se negociaría bilateralmente cada cierto tiempo, y tendría dos componentes: a) una cuota para cubrir el coste de las competencias no transferidas que provee el Estado en Cataluña, y b) una aportación a la solidaridad interterritorial que dependería de la voluntad de las autoridades catalanas, y que tendría un carácter condicional.

¿Qué significa eso? Pues que debería destinarse a servicios básicos del Estado de bienestar, y no podría hacer que Cataluña perdiera posición relativa en financiación per cápita en relación a su situación en términos de capacidad fiscal. Es decir, aplicación sin condiciones del principio de ordinalidad.

La aportación catalana a las arcas del Estado se negociaría bilateralmente cada cierto tiempo

Por lo tanto, es cierto que en la propuesta podría articularse el principio de solidaridad interterritorial, pero entendida de forma unilateral. Una especie de concesión graciosa, ya  que los límites a la solidaridad vendrían prefijados por la voluntad de las autoridades catalanas, y dependería de una plena cobertura, en cantidad y calidad, de todos los  servicios públicos en su territorio.

En todo caso, la propuesta supone una ruptura del actual sistema de financiación basado en la Constitución y en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (Lofca).

Se pasaría de un sistema de relaciones multilaterales, donde las CCAA deciden conjuntamente con el Estado, en el Consejo de Política Fiscal, a un sistema de relación bilateral a través de una previsible Comisión Mixta Estado-Generalitat. En ella el modelo de funcionamiento que subyace, con una situación de preeminencia del gobierno catalán, sería más propio del Derecho Internacional, al plantearse como una relación entre Estados soberanos.

Desde un punto de vista estrictamente económico, la propuesta de Pacto fiscal es contraria a la racionalidad económica y administrativa en un Estado moderno y desarrollado.

No se puede abundar en el error de un endemismo fiscal, como es el sistema de Concierto, creando nuevos endemismos fiscales por razones políticas espurias como es salvar un previsible gobierno socialista en Cataluña. Sobre todo porque comprometen el edificio constitucional e institucional de un Estado europeo, democrático y desarrollado.

Todo ello sin olvidar que el proceso de fragmentación fiscal comprometería la propia viabilidad de las funciones económicas del Estado y violaría los principios de igualdad y solidaridad interterritorial consagrados en la Constitución Española. El sistema de Pacto Fiscal, o como se llame, supondría una merma de los recursos del Estado para desarrollar políticas de equilibrio territorial y de desarrollo armónico del conjunto de las CCAA.

Por lo que se refiere a los Servicios Públicos de las autonomías menos desarrolladas, este esquema fiscal aumentaría las desigualdades interterritoriales en financiación, lo que resulta contrario al artículo 138 de la CE. Entre otras cosas señala que las diferencias entre los Estatutos de las distintas CCAA y sus normas de desarrollo no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.

Sin olvidar que todas aquellas regiones que aportan recursos al sistema de nivelación territorial, singularmente el caso de Madrid, se verían justificadas en la reclamación de un tratamiento financiero similar.

El acuerdo supondría una merma de los recursos del Estado para desarrollar políticas de equilibrio territorial

Si el sistema se generaliza caminaríamos hacia un sistema con una Administración Central muy debilitada e incapaz de cumplir funciones básicas, incluyendo la redistribución de renta y riqueza tanto a nivel personal como regional. No olvidemos que grandes partidas de gasto público como las pensiones o el desempleo se articulan a nivel estatal, dependiendo cada vez más de los Presupuestos Generales del Estado.

Por último, y esto daría para un tratado, desde el punto de vista de la administración tributaria, no es eficiente para la gestión tributaría, por múltiples razones, la fragmentación de las agencias de un Estado.

Los flujos de información se articulan como eje fundamental de un sistema moderno de control y administración fiscal. Las deficiencias en materia de coordinación y colaboración entre agencias tributarias diferenciadas, difícilmente resolubles, haría que se produjesen pérdidas de información en la gestión de los tributos, con la consecuente pérdida de eficiencia inspectora y el incentivo a un mayor fraude fiscal.

La ruptura del modelo de hacienda y de financiación autonómica, que no olvidemos, se reformó en 2009 bajo el impulso de la reforma del Estatuto de Cataluña, recogiendo buena parte de las aspiraciones de esta Comunidad, y bajo cuyas reglas han jugado todas las autonomías, en algunos casos sufriendo las consecuencias de una cruel infrafinanciación, constituye una deslealtad hacia las demás regiones y con el Estado.

La ruptura del modelo de hacienda y de financiación autonómica constituye una deslealtad hacia las demás regiones y con el Estado

La ruptura del principio de solidaridad y el comienzo de una aventura de este calibre puede conllevar un coste incalculable, tanto económico como social, muy elevado para la sociedad española y catalana.

En definitiva, "La Generalitat tendrá la llave de la caja. Gestionará, recaudará, liquidará e inspeccionará todos los impuestos", ha asegurado Raquel Sans, portavoz de ERC.

Si esto es así, me temo que será necesario algo más que una reforma de la LOFCA. Aunque visto lo visto en este país se puede esperar cualquier cosa. Habrá que esperar para ver como se concreta este acuerdo sobre el Pacto fiscal en Cataluña, pero la primera impresión es catastrófica.

Es la claudicación del Estado en ese territorio y un paso más en la entrega de"estructuras de Estado" para una independencia por etapas, con la anuencia de un gobierno central débil.

Pedro Sánchez, en su rueda de prensa desde el Consolat de Mar de Palma de Mallorca Efe

Un consejo a las CCAA de régimen común: deberían estar al tanto y poner bajo escrutinio selectivo todo el proceso de desarrollo del modelo singular de financiación para Cataluña, porque en este envite se juega el futuro del Estado de las Autonomías y su diseño constitucional. ¡Un salto al vacío!

En todo caso, teniendo en cuenta intereses contrapuestos de fuerzas políticas en Cataluña y en el resto de España, el acuerdo está cogido con alfileres y puede reventar en cualquier fase del complicadísimo proceso de ejecución.

Desde las bases de ERC, pasando por los celos independentistas entre Junts y ERC, la garantía de los apoyos parlamentarios suficientes en el Congreso para una reforma de este calado, difícilmente asumible por una izquierda que vende solidaridad nacional. 

No se pueden obviar tampoco las posibles disidencias en el PSOE a partir de regiones seriamente perjudicadas con este neo modelo. Un apoyo incondicional a esta propuesta significaría un repudio de los electores en sus comunidades, de difícil olvido en futuros procesos electorales 

*** Juan José Rubio Guerrero es catedrático de Hacienda Pública y exdirector del Instituto de Estudios Fiscales. Ministerio de Hacienda