La portavoz de Junts en el Congreso, Míriam Nogueras, la semana pasada. Europa Press
La cesión de las competencias de inmigración a Cataluña: un fraude de ley y un fraude conceptual
La proposición de ley se presenta como una delegación de las competencias de inmigración, pero es en realidad una transferencia inconstitucional de las facultades de extranjería.
El pasado 4 de marzo, a las 7:43 horas, el Congreso registró un escrito de los Grupos Parlamentarios Socialista y Junts presentando una "Proposición de Ley Orgánica de delegación en la Comunidad Autónoma de Catalunya de competencias estatales en materia de inmigración".
Su Exposición de Motivos destaca las ventajas de la inmigración, la desigual distribución de extranjeros en España (un 18% en Cataluña) y el impacto en la lengua catalana.
Argumenta que el artículo 150.2 CE permite gestionar este fenómeno "de manera integral" y "desde la proximidad", ampliando las competencias de la Generalitat en primera acogida e integración, ya "reguladas por la Ley 10/2010".
Apenas cuatro horas después, la ministra de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones defendió la iniciativa en rueda de prensa con notable dominio del texto.
Afirmó que reflejaba "la voluntad del Gobierno de alcanzar acuerdos para hacer política más eficaz". Y aclaró que ni se transferían ni cedían competencias, sino que era "una delegación prevista en el artículo 150.2 de la Constitución". Además, precisó que "no se cede el control de fronteras", y que los Mossos d’Esquadra actuarán en ellas "en colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado".
Elma Saiz y Pilar Alegría este martes tras la rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros de la semana pasada.
¿Seguro que todo eso es así?
Sin necesidad de recordar que la ministra Elma Saiz aconsejó en esa rueda de prensa ser "muy cuidadosos con el lenguaje", lo cierto es que en Derecho, el nombre no define a la cosa, sino al revés. Debemos nombrar a las cosas por lo que son, o incurriremos en un fraude de ley.
Es un principio tan elemental que se recoge en las Instituciones del emperador Justiniano, el primer manual de la Historia para juristas noveles: Nomina sunt consequentia rerum.
Gracias a la política de "total transparencia" del Gobierno (Saiz dixit), disponemos del texto en castellano y catalán firmado por Miriam Nogueras y Patxi López antes de su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Así que podemos analizarlo para comprobar si los términos jurídicos utilizados se corresponden con la verdadera naturaleza de las cosas que designan.
1. Un proyecto gubernamental disfrazado de proposición parlamentaria
Aunque se presenta como iniciativa de los grupos parlamentarios, todo apunta a que el texto proviene del Gobierno. Lo confirman tanto las palabras de la ministra como las informaciones previas sobre la negociación entre el Ejecutivo y Junts, sin rastro de Patxi López u otros diputados socialistas.
Esto no es ilegal ni políticamente reprobable porque la Constitución otorga al Gobierno la "dirección política". Pero presentarlo como proposición en lugar de proyecto esquiva la exposición pública y el dictamen obligatorio del Consejo de Estado, lo que constituye un fraude de ley.
2. Si se ceden amplias facultades sin controles, no es delegación, es transferencia
La transferencia es una cesión de competencias más amplia que la delegación, con una diferencia clave en los mecanismos de control: la delegación permite al Estado establecer formas adicionales de supervisión (art. 150.2 CE), mientras que la transferencia es incondicionada y sólo sometida a control judicial.
Pues bien, tanto el Gobierno como Junts se han referido a la amplitud de la cesión. Opinión que confirma, primero, la Exposición de Motivos que se refiere a una cesión "integral", un "nuevo contrato social" y un "marco cívico".
Después, el articulado, que otorga a la Generalitat no sólo una gran panoplia de funciones ejecutivas, sino potestades como "determinar la norma de gestión de las contrataciones en origen" y "desarrollar normativamente las leyes estatales" (donde podría exigirse el catalán).
Por último, enfatiza la "colaboración" entre administraciones, remite las discrepancias a la Comisión Bilateral (presidida por el President de la Generalitat) y omite controles estatales efectivos más allá de una vacía mención al artículo 153.b de la Constitución.
Por todo ello, esta iniciativa legislativa, presentada bajo el manto de una delegación de competencias, es en realidad una transferencia.
"Las facultades de extranjería son por su propia naturaleza intransferibles porque afectan a la soberanía nacional y a la integridad territorial del Estado"
3. La inmigración encubre un fraude conceptual: es extranjería
El lector que se adentre en el articulado de la iniciativa legislativa se encontrará con una llamativa paradoja.
Mientras en la Exposición de Motivos se reitera que la materia que se cede es inmigración, sin mencionar ni una vez extranjería, en el articulado encontrará que el grueso de las facultades que se mencionan se incluyen dentro de la extranjería. Bien de forma expresa (procedimientos sancionadores), bien de forma implícita (Centros de Internamientos de Extranjeros, seguridad en aeropuertos y puertos, control de fronteras, etcétera).
Además, muchas de ellas tienen un indudable componente de seguridad pública (art. 149.1.29 CE). La única facultad que efectivamente pertenece al ámbito migratorio es la gestión colectiva de contrataciones en origen, actualmente a cargo del Ministerio de Inclusión.
Así que de los ocho artículos de la iniciativa en los que se listan facultades de "inmigración", siete lo son en realidad de extranjería y seguridad, gestionadas o por el Ministerio del Interior o por el Ministerio de Política Territorial.
Si eso no es un fraude conceptual, se le parece mucho.
Y llegados a este punto la conclusión deviene sola.
Las facultades de extranjería que se pretenden transferir son por "su propia naturaleza" intransferibles porque afectan a la soberanía nacional, a la integridad territorial del Estado, a las relaciones internacionales, al mercado único.
Además pueden alterar tanto la igualdad de trato a los extranjeros como la uniformidad en la política de extranjería. No sólo por la disparidad en la ejecución de las mismas normas estatales que hagan las fuerzas de seguridad estatal y la autonómica, sino por la potestad que se otorga a la Generalitat para desarrollar normativa propia.
El tiempo nos dirá cómo se tramita esta propuesta en las Cortes. Mientras tanto, me viene a la memoria una película que fascina a mis hijos y a mí: Matrix.
Como Neo, los parlamentarios deberán elegir entre la píldora azul o la roja. Los que opten por tomarse la primera discutirán una proposición sedicentemente constitucional que delega competencias de inmigración. Los que elijan la segunda descubrirán un proyecto de ley inconstitucional sobre la cesión de extranjería que tan cuidadosamente se les esconde detrás de bellas palabras.
*** Agustín Ruiz Robledo es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Granada y autor de El Derecho fundamental a la legalidad punitiva.
